Тълкувателни решения на КС по Конституцията

[Assasiyah]

РЕШЕНИЕ № 6
от 18 април 1996 г.
по конституционно дело № 31 от 1995 г., докладчик съдия Николай Павлов
(Обн., ДВ, бр. 40 от 10.05.1996 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове: Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, при участието на секретар-протоколиста Красимира Кишева разгледа в закрито заседание на 18 април 1996 г. к. д. № 31 от 1995 г., докладвано от съдията Николай Павлов.
Делото е образувано на 21.ХII.1995 г. по искане на 51 народни представители от 37-о Народно събрание да бъдат обявени за противоконституционни текстовете на чл. 5 и 23 от Закона за сделките с валутни ценности и за валутния контрол (ЗСВЦВК) за прогласяването на български граждани за чуждестранни лица в зависимост от местопребиваването им, относно изискването за такива чуждестранни лица - български граждани, да имат разрешение от Министерството на финансите, за да могат да извършват сделките и действията, визирани в чл. 23, букви "а", "б" и "в" от същия закон.
В обстоятелствената част на искането се застъпва гледището, че посочените разпоредби пряко противоречат на чл. 26 от Конституцията във връзка с чл. 5, ал. 2 от нея. Твърди се, че щом едно лице е български гражданин, то не може да има различни права и задължения, а още по-малко местоживеене в чужбина или е напуснало пределите на страната преди повече от шест месеца, или е с намерение да се засели в чужбина.
С определение от 11.I.1996 г. съдът е допуснал искането и е конституирал като заинтересувани страни по делото Народното събрание, президента на Република България, Министерския съвет, главния прокурор, министъра на правосъдието, министъра на финансите и министъра на външните работи.
По делото са постъпили становища от заинтересуваните страни с изключение на президента на Република България и на министъра на външните работи.
Против уважаването на искането са се обявили Народното събрание в лицето на Комисията по устройството и дейността на държавните органи, Министерският съвет, министърът на правосъдието и министърът на финансите.
Съображения в подкрепа на искането са развили главният прокурор и молителите.
В становището на Народното събрание се твърди, че единствено то е компетентно да отмени заварени закони, които противоречат на Конституцията, с което косвено се изявява несъгласие с определението по допустимостта на искането.
В становището на Министерския съвет се изтъква, че по настоящото дело съдът отстъпва от вече установената си практика относно компетентността му да се произнася по заварените от Конституцията закони.
Министърът на правосъдието в становището си сочи, че разпоредбите на чл. 26 от Конституцията на Република България и чл. 5 и 23 ЗСВЦВК имат различен предмет на правно регулиране и не уреждат материални права, а режима на упражняването им.
Министърът на финансите се присъединява към становището на Министерския съвет и мотивите, изложени в него.
В становището си главният прокурор подчертава, че конституционният законодател е въвел разграничение единствено между правата и задълженията на българските граждани и чужденците (лица с небългарско гражданство). Липсва деление на българските граждани на местни и чуждестранни физически лица в зависимост от тяхното местожителство, респективно ограничаване правата и задълженията на българските граждани, които пребивават в чужбина.
В допълнителното писмено становище на групата народни представители изрично се изтъква, че създадените ограничения в чл. 23 ЗСВЦВК създават режим, който е различен от режима, на който са подчинени останалите български граждани.
Във връзка с направеното възражение от министъра на правосъдието относно компетентността на Конституционния съд да преценява конституционосъобразността на законови разпоредби, приети преди влизането на Конституцията в сила, съдът се е произнесъл с определение от 11.I.1996 г. (ДВ, бр. 9 от 1996 г.), с което е приел, че и те са в обсега на неговите компетенции и подлежат на конституционен контрол.
По съществото на делото съдът приема следното:
Член 5 ЗСВЦВК въвежда понятието "чуждестранно лице", което включва и българските граждани, ако те имат постоянно местоживеене в чужбина, както и българските граждани, ако са излезли от страната преди повече от шест месеца или са сторили това с намерение да се заселят в чужбина.
Във връзка с тази квалификация с чл. 23 ЗСВЦВК се въвежда разрешителен режим за българските граждани - чуждестранни лица, за сделки и действия с недвижими имущества.
Тази уредба относно българските граждани, визирани в чл. 5 ЗСВЦВК, създаден в чл. 23 от същия закон, както в първоначалния му текст, така и в изменението му (ДВ, бр. 53 от 1989 г.) противоречи на разпоредбата на чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията на Република България. Правото на собственост на българските граждани е основно конституционно право, защитено в чл. 26, ал. 1 от Конституцията, независимо от тяхното местонахождение. Ограничаването на едно от основните правомощия на собственика - български гражданин, да се разпорежда със своето право на собственост е по същество посегателство върху това право и води до намаляване на неговия обем. Разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и 3 са в глава първа от Конституцията "Основни начала". Те издигат във върховен принцип правата на личността, нейното достойнство и сигурност и са гаранция, че правото на собственост е неприкосновено.
Съгласно тези начала собственикът - български гражданин, не може да бъде ограничаван в правото му да се разпорежда със своя имот по начин и при условия каквито той намери за добре. Държавата в лицето на Министерството на финансите не може да се намесва в гражданския оборот и да диктува условията на една сделка, включително и това, с кого тя да бъде сключена. Правомощията на Министерството на финансите по чл. 23 ЗСВЦВК са противоконституционна намеса на държавата в неприкосновеността на частната собственост, включително и в правото на собственика да се разпорежда със свой недвижим имот, дори и в полза на най-близките си роднини.
В атакувания текст не са посочени критериите, които ще бъдат определящи при преценка на овластения орган - Министерството на финансите, за прехвърляне на собствеността. В текста на чл. 23 ЗСВЦВК не е уредено за какво точно ще се издава разрешение при прехвърлянето на имущества - дали за личността, респективно за качествата на приобретателя, дали за продажната цена при покупко-продажби или за някои допълнителни клаузи при съответните прехвърлителни сделки. Това важи в еднаква степен и в случаите на учредяване и прехвърляне на вещни права. Член 23, ал. 1 и 2 прогласява една дискриминационна мярка по отношение на категория лица - български граждани, определени като чуждестранни лица в чл. 5 ЗСВЦВК, която съществено нарушава основно право на личността - правото на собственост.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1 и 2 от Конституцията Конституционният съд
РЕШИ:

Обявява за противоконституционна разпоредбата на чл. 23 от Закона за сделките с валутни ценности и за валутния контрол (обн., ДВ, бр. 51 от 1966 г.; изм. и доп., бр. 53 от 1989 г.) относно разрешителния режим за сделки и действия на български граждани, определени като чуждестранни лица в чл. 5 ЗСВЦВК.

Съдията Александър Арабаджиев е подписал решението с особено мнение, което е приложено към делото.
Председател: Асен Манов

[Assasiyah]

РЕШЕНИЕ № 7
от 4 юни 1996 г.
по конституционно дело № 1 от 1996 г., докладчик съдията Александър Арабаджиев
(Обн., ДВ, бр. 55 от 28.06.1996 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, при участието на секретар-протоколиста Силвия Василева разгледа в закрито заседание, проведено на 4 юни 1996 г., конституционно дело № 1 от 1996 г., докладвано от съдията Александър Арабаджиев.
Конституционно дело № 1 от 1996 г. е образувано по искане на президента на републиката за даване на задължително тълкуване на разпоредбите на чл. 39, 40 и 41 от Конституцията.
Трите конституционни разпоредби са обединени в обща проблематика с цел изясняване на съдържанието:
а) на правото свободно да се изразява мнение и то да се разпространява;
б) на правото да се търси, получава и разпространява информация;
в) определяне смисъла на предвидените в конституционните текстове ограничения на тези права.
В съобразителната част на искането са отбелязани проблемите, които тълкуването и прилагането на посочените разпоредби пораждат или могат да породят. Разграничени са конституционните положения, които според подателя на искането не будят съмнения, от тези, които се нуждаят от тълкуване, като е поставен акцент върху тълкуването на основанията, на които упражняването на тези права може да бъде ограничавано. По въпросите, които искането поставя, е изразено становището на неговия автор.
С определение от 16 януари 1996 г. искането е допуснато за разглеждане.
Със същото определение като заинтересувани страни по делото са конституирани Народното събрание, Министерският съвет, главният прокурор, Съюзът на българските журналисти (СБЖ), гражданското сдружение "Свободно слово", Българската национална телевизия (БНТ), Българското национално радио (БНР), Българската телеграфна агенция (БТА) и Факултетът по журналистика и масови комуникации към СУ "Св. Климент Охридски".
В изпълнение на предоставената им от съда възможност писмени становища по делото са представили Народното събрание, главният прокурор, СБЖ, сдружението "Граждански форум свободно слово", БНТ, БНР и Факултетът по журналистика и масови комуникации към СУ "Св. Климент Охридски".
Не са постъпили становища по делото от други информационни средства, сдружения и организации, на които Конституционният съд също даде възможност да изразят отношение по предмета на тълкуването.
I
1. От страна на Народното събрание е изпратено становището на председателя на Постоянната парламентарна комисия по правата на човека и вероизповеданията.
В това становище е взето отношение по част от предмета на тълкуване, като е изразено съгласие със залегналата в искането във връзка с чл. 40, ал. 1 от Конституцията постановка, че "свободата на средствата за масова информация има две измерения: свободата... от намеса от страна на държавата в лицето на нейни органи в отразяването на факти и събития и свобода на журналистите в дадено средство за информация да изразяват свободно своето мнение в съответствие с характера, целите и политиката на съответната медиа".
На основата на тази постановка на искането е развито гледището, че когато медиата е частна, никой държавен орган не може да се намесва в работата й , а когато е държавна (каквито са БНТ, БНР и БТА) - овластени да определят политиката й са единствено ръководните й органи, които, от своя страна, отговарят пред органа, който ги е избрал (Народното събрание). Правото на журналистите да изразяват свободно своето мнение не може да не съответства на характера, целите и политиката на съответната медиа и ако тя е частна и мнението на журналиста не съвпада с гледната точка на собственика, първият има свободата да изрази своето мнение в друга медиа и да напусне медиата, в която е на работа. Същото се поддържа и по отношение на журналистите от държавните медии, чието мнение се отклонява от целите и политиката, определени от ръководството на медиата. И в този случай за тях е открита възможността да напуснат, за да запазят цялата свобода на собствено мнение, а за ръководството е открита възможността да ги освободи от работа, ако провеждат своя политика, несъответна на политиката на медиата.
2. В становището на главния прокурор е изразено мнение по целия обхват на искането, като се подкрепя необходимостта от търсеното тълкуване и се подчертава, че Конституцията на Република България закрепва като върховен принцип правата на личността и гаранциите за тяхното спазване.
Прогласеното в чл. 39, ал. 1 от Конституцията право на свобода да се изразяват мнения се свързва със свободата на убеждение и с разпоредбите на чл. 19 от Всеобщата декларация за правата на човека и чл. 10, ал. 1 от Европейската конвенция за правата на човека. Подчертана е недопустимостта да се въвеждат ограничения на правото на свободно изразяване на мнение и неговото разпространяване - извън изчерпателното изброяване в ал. 2 на чл. 39 от Конституцията - с какъвто и да е друг законов или подзаконов нормативен акт. Ограниченията по ал. 2 на чл. 39 от Конституцията, чиято редакция е квалифицирана като неясна, са поставени в три категории:
недопустимост да се използва правото по чл. 39, ал. 1 от Конституцията за накърняване на правата, които са гарантирани от Конституцията и законите на страната, както и тези по международните документи, които са част от вътрешното право; конкретното им определяне подлежи на преценка във всеки отделен случай;
недопустимост да се осъществява въпросното право с цел призоваване към извършване на каквото и да е престъпление;
недопустимост на призивите за извършване на другите, изброени в текста деяния, доколкото е възможно те да не съставляват престъпления; във връзка с това е изтъкната важността да не се допускат публични призиви за религиозна, етническа, териториална или друга вражда между групи от населението.
Уредената в чл. 40, ал. 1 от Конституцията свобода на печата и другите средства за масова информация е поставена във връзката й с недопустимостта на цензурата и с правото за търсене, получаване и разпространяване на информация. С оглед забраната за цензура е подчертано, че спирането, конфискацията и последващото разпореждане с печатни издания или други носители на информация е в компетентността единствено на съдебната власт, от органите на която единствено прокуратурата може да намери законни основания за действия по чл. 40, ал. 2 от Конституцията в разпоредбата на чл. 119, ал. 1, т. 6 от Закона за съдебната власт. Отбелязва се, че практика в този смисъл съществува, без да се посочва в какви параметри се реализира тя и в този смисъл не се навеждат фактически обстоятелства, които да се имат предвид при тълкувателната дейност на Конституционния съд. Същественото в тази част на становището на главния прокурор е акцентът върху необходимостта да се уредят със закон правомощията на органите, които попадат в категорията съдебна власт, и особено на съдилищата и следствието предвид процесуалните средства, с които те разполагат.
Все във връзка с основанията по чл. 40, ал. 2 от Конституцията отделно е взето становище по израза "накърняване на добрите нрави", по отношение на който е споделено разбирането, че означава такова отрицателно въздействие върху установените морални норми, което е в крещящо противоречие с тях, скандализира обществото и се възприема негативно от него. Същевременно е добавено, че оценката в този смисъл трябва да се прави в рамките на едно по-широко мислене, на толерантността и плурализма, които са присъщи на демокрацията.
Правото свободно да се търси, получава и разпространява информация, закрепено в чл. 41, ал. 1 от Конституцията, е описано в разглежданото становище като безпрепятствен достъп на всеки до източниците на информация. Гледището е обосновано с чл. 10, ал. 1 от Европейската конвенция за правата на човека, според която - по израза на становището - "разпространяването на информацията трябва да става свободно, без намеса на държавната власт и независимо от държавните граници". Според това становище някои от употребените в текста на чл. 41, ал. 1 от Конституцията изрази се нуждаят от допълнително изясняване. Сред тях е изразът "доброто име", който трябва да се свързва преди всичко с честта и достойнството на гражданина и със създадения в обществото авторитет. Друго основание за ограничение - националната сигурност, предполага такова засягане на особено важни държавни интереси, което може да доведе до намаляване на отбранителната способност или проваляне на икономически, политически или други интереси. Под "обществен ред" трябва да се разбира установеният с нормативни актове ред, който осигурява нормално спокойствие и възможност да се упражняват съответните граждански права.
По отношение тълкуването на чл. 41, ал. 2 от Конституцията в становището на главния прокурор са възпроизведени положения от конституционния текст.
3. В становището на СБЖ, изготвено от секретариата на съюза, на първо място е заявена позиция на подкрепа ("поддръжка") на конституционните текстове, които третират проблема за свободата на словото. От друга страна, застъпено е разбирането, че свободата на словото се гарантира от три групи необходими условия:
конституционни текстове - каквито съществуват;
специализирани закони каквито липсват;
правила, кодекси и норми на вътрешните взаимоотношения и етика в рамките на професионалната общност на журналистите, които се приемат от колегията (към становището са приложени за сведение приетите на X конгрес на СБЖ правила на журналистическата етика).
Подчертана е трайната принципна позиция на съюза, според която общите конституционни положения, макар и неизбежно подлежащи на тълкуване, трябва да бъдат конкретизирани чрез по-нататъшна законодателна уредба. В това отношение като трайно становище на СБЖ се изтъква необходимостта от приемане на закон за функциониране на информацията в обществото, както и на закон за електронните медии. Счита се, че чрез тези закони може да се гарантира максимално обективно прилагане на свободата на словото в цикъла, обхващащ процеса "до медиите", "в медиите" и "след медиите". В тези закони е мястото - според това становище, - където да се очертаят статусът на журналистите (включително права и задължения, както и социално положение), а също и задължението на държавата да предоставя информация на гражданите по смисъла на чл. 41, ал. 2 от Конституцията.
Освен посочените Правила на журналистическата етика към становището на СБЖ е приложено и писмо на секретариата на съюза (№ 332 от 29 ноември 1995 г.) до председателя на Народното събрание и председателя на Парламентарната комисия за телевизия, радио и БТА като илюстрация на публично изразена позиция по кръга от проблеми, които се обхващат от предмета на тълкуване.
4. В становището на сдружението "Граждански форум Свободно слово" (под това наименование се обозначава самото сдружение в документите, адресирани до Конституционния съд) са подробно развити виждания по целия кръг от проблеми, които произтичат от искането за тълкуване.
Изтъква се, че самото сдружение е възникнало поради зачестилите случаи на явно потъпкване на свободата на словото и затова се подкрепя подчертаната в искането правна и обществена необходимост от тълкуването на конституционните му гаранции, още повече, че конституционните текстове остават на практика неподкрепени и недоразвити в специализирани закони. Според мнението на сдружението в страната съществува неподлежащ на съмнение пряк политически контрол върху националните електронни медии (както и контрол върху свободата на частните електронни медии и върху частната преса), което още повече подчертава необходимостта от исканото тълкуване.
В основата на становищата по отделните проблеми е поставено убеждението, че реалната демокрация е невъзможна без добре информирано обществено мнение, без свободно право на достъп до информация и без наличието на независими от властта електронни и печатни медии. Във връзка със споделеното разбиране на философията на демокрацията е наблегнато върху необходимостта от особена законова защита на правото да се критикува управлението, като неговите слабости бъдат извеждани на обществен показ без намесата на заинтересуваните от премълчаването на определени факти държавни органи. Освен това е посочено, че свободата на словото има и пряко отношение към другите основни граждански свободи и особено към правата и свободите на културните, политическите, етническите, религиозните и други малцинства, които не могат да наложат волята си чрез просто мнозинство. В този смисъл посегателствата срещу свободата на словото съставляват - според това становище - не само нарушения на чл. 39, 40 и 41 от Конституцията, но и на цялостния дух и смисъл на основния закон. Предназначението на тези разпоредби е и да въведат основни параметри на европейските стандарти за свободата на словото и правото на мнение.
По отношение тълкуването на чл. 39 от Конституцията се отбелязва, че разширеното тълкуване на изброените в ал. 2 възможности или прибавянето на допълнителни условия, при които би могла да бъде нарушена свободата на словото, биха представлявали нарушение на Конституцията, тъй като структурата на конституционния текст не позволява той да бъде разширяван. Ето защо ясното и изчерпателно тълкуване на предвидените в този текст случаи на допустима намеса за ограничаване на свободата на словото би неутрализирало възможността за разширителни и произволни тълкувания. По отделните основания за ограничаване на правото по чл. 39, ал. 1 от Конституцията е споделено виждането на подателя на искането, че под "призоваване към насилствена промяна на конституционно установения ред" би трябвало да се разбира единствено в смисъл на недопустимост на преки призиви за насилствено суспендиране на Конституцията, както и че не предизвиква опасения за разширително тълкуване изразът "призоваване към извършване на престъпление или насилие над личността". По отношение на забраната за накърняване на правото или доброто име на другиго се поддържа, че тя не ограничава правото на критика или на разпространението на обективна информация в ущърб на някого; в особена степен от защита се нуждае това право по адрес на обществени фигури, заемащи изборни длъжности. Подчертана е необходимостта от ясно и прецизно тълкуване на израза "разпалване на вражда" в смисъл на призоваване към употреба на насилие с цел нарушаване на правата на отделни личности от обществото или на отделни граждани.
Относно тълкуването на чл. 40 от Конституцията мнението на сдружението "Граждански форум Свободно слово" е, че този текст няма нужда от допълнително тълкуване по отношение на печата и неефирните електронни средства на информация, тъй като предходният чл. 39 съдържа всички ограничения, които са обществено значими. Отбелязва се необходимостта от задължително тълкуване на същата разпоредба (чл. 40), респ. на понятията "свобода" и "забрана на цензурата", по адрес на ефирните електронни средства за информация предвид това, че става дума за ограничен ефирен ресурс, определен като част от националното богатство и поради това предполагащ известна намеса на държавата във връзка разпределението му между отделните медии.
Спрямо ефирните електронни медии с държавно участие (БНТ и БНР) е обоснована необходимостта те да придобият обществен статус и се критикува състоянието, обусловено от продължаващото действие на § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията. Във връзка с това към становището са приложени Декларация за медиите в демократичното общество и Резолюция № 1 - Бъдещето на общественото радиоразпръскване (обществените служби за радио и телевизия), приети от министрите на европейските държави - участнички в Четвъртата конференция на министри по политиката на масмедиите (Прага, 7 - 8 декември 1994 г.) и се предлага раздел втори от представената Резолюция № 1 да бъде приет като определение за свободата на словото в ефирните електронни медии с държавно участие.
Що се отнася до недържавните ефирни електронни средства за информация, предлага се тълкуване на разпоредбата на чл. 40, ал. 1 от Конституцията в смисъл, че "държавни органи участвуват в разпределянето на ефира... единствено с оглед на техническата му ограниченост като природен ресурс и нямат право да налагат ограничения върху дейността им различни от общовалидните". С оглед на това тълкуване се критикува действащият в страната лицензионен режим, включително режима по Закона за концесиите, за който се посочва, че не е съобразен с чл. 39, 40 и 41 от Конституцията.
Становището съдържа и предложение за тълкуване на понятието "цензура", дефинирано като "неправомерна намеса на държавните органи в средствата за информация", като под правомерна намеса се разбират ограниченията, основани на чл. 39, 40 и 41 от Конституцията. Взето е и отношение и по едно от основанията по чл. 40, ал. 2 от Конституцията за спиране и конфискация на печатно издание или друг носител на информация "когато се накърняват добрите нрави". Приема се, че достатъчна гаранция срещу злоупотреба с това понятие е ограничаването на приложението му в рамките на органите на независимата съдебна власт.
Във връзка с тълкуването на чл. 41 от Конституцията е споделено залегналото в искането виждане, според което "правото на достъп до информация може да бъде ограничавано само по силата на нормативен акт, изброяващ експлицитно случаите, в които би могла да бъде накърнена националната сигурност или обществения ред", както и че държавните органи нямат право да отказват достъп до информация, свързана с тяхната дейност, освен в случаите, засягащи националната сигурност и обществения ред. Възразява се срещу разбирането (и практиката), според което правата по чл. 41 засягат само отделните граждани и не се отнасят до средствата за информация и се отстоява тълкуването, че е недопустимо държавни органи да отказват информация на представители на тези средства, когато тя не е държавна или друга защитена от закона тайна.
Отделно са разгледани правото да се разпространява информация по отношение на печатните издания и електронните медии. Във връзка с неефирните електронни средства за информация се критикува действащият лицензионен режим и се поддържа, че правото на свободно разпространяване на информация по неефирен електронен път подлежи само на ограниченията, приложими за печатните издания, така че самата концепция за лицензиране, включваща и съдържателен контрол върху програмите, е в нарушение на трите конституционни текста, предмет на тълкуването. Спрямо ефирните електронни медии се подчертава, че правото на свободно разпространяване на информация задължава държавата да предостави равни и еднакво достъпни възможности за лицензиране и разпространение на територията на страната на ефирни и радио- и телевизионни програми независимо от каквито и да било съображения с изключение на предвидените в чл. 40 от Конституцията и ограничени единствено в рамките на физическите възможности на ефира като национално богатство. Оспорват се правото на държавни органи да упражняват недопустим от гледна точка на Конституцията съдържателен контрол на програмите, както и практиката немотивирано да се ограничава мощността на предавателите, което ги прави неравнопоставени на БНТ и БНР.
Отделно от становището си сдружението "Граждански форум Свободно слово" е представило и преглед на основните международни стандарти за защита на свободата на словото, изготвен от "ИНТЕРАЙТС" - Международен правен център по правата на човека със седалище в Лондон, Великобритания.
5. В становището на БНТ е подчертан значителният обществен (и научен) интерес, който представлява исканото тълкуване. Същевременно се изказват опасения от мащабността и дълбочината на проблематиката и от глобалния начин, по който е поставен въпросът за едновременно тълкуване на всички текстове, касаещи комуникационните свободи на гражданите. Отбелязва се, че такова тълкуване "следва да изхожда от определен социален, културен и... културно-антропологичен контекст" и че в този смисъл тълкувателните резултати не могат да бъдат окончателни, нито дадени "en gros", "доколкото броят на житейските и правните хипотези, в които се налага преценка, дали факти от социалната действителност попадат в кръга на защитаваните от Конституцията комуникационни свободи, е практически неограничен". Като се поддържа, че отговорът на въпроса "Що е свобода на словото" може да бъде или абстрактно-философски, или адресиран към определени, конкретни хипотези, се препоръчва - на този етап - първият подход. Във връзка с възможните тълкувателни методи се разграничава подходът към визираните разпоредби като към "затворени" текстове от разглеждането им като текстове, чието съдържание е по-широко от произтичащото от буквалния им прочит.
Това схващане е подкрепено с конкретни разсъждения (и въпроси) по отделните текстове.
Във връзка с правото по чл. 39 от Конституцията на всеки да разпространява мнение чрез всички възможни начини и обективната недостатъчност на наличните ефирни радиочестоти са очертани две (примерни) възможни законодателни разрешения. Според първото лицензирането на радио- и телевизионни станции се извършва по начин, който гарантира упражняването на въпросното право в тяхната (на станциите) съвкупност. Според второто същата цел се постига чрез регламентиране на съдържателната програмна дейност на всяка електронна медиа, което обаче може да се окаже ограничаване на свободата на медиите по чл. 40, ал. 1 от Конституцията.
Посочени са възможни различни подходи и за някои от хипотезите по чл. 39, ал. 2 от Конституцията, като например защитата на накърнени лични права по съдебен ред или чрез въвеждане на института на "опровержението". Под съмнение е поставено дори и безспорното основание за ограничаване "призоваване ...... към извършване на престъпление ....... или към насилие над личността", когато едно изказване може да бъде квалифицирано и като призив към насилие срещу личността, и като мнение по повод личност, облечена в обществено доверие. Поставя се на обсъждане и въпросът за евентуално различната ценност на различни категории мнения ("политически релевантни" и "обикновени") и оттам - различната степен на защита. Предлага се анализ на усиленото право да изразяват и разпространяват мнение, с което разполагат работещите в медиите, на плоскостта на принципа на чл. 6, ал. 2 от Конституцията, както и на правното положение на журналистите в държавните, от една страна, и в частните, от друга страна, медии от гледище на правото на собственика на медиата да определя политиката й и допустимата интервенция в свободата на предприемачеството.
Във връзка с формулировката на чл. 40, ал. 1 от Конституцията се поставя въпросът за допустимостта на държавна намеса, включително и по отношение на програмното съдържание, каквато чужди регламенти въвеждат спрямо радиото и телевизията. В този контекст са разгледани и правото на достъп до ефир, както и последиците от пълен неутралитет на държавата, които могат да настъпят по икономически път и да доведат до монополно положение, което също застрашава свободата на мнения.
По тълкуването на чл. 41 от Конституцията са предложени редица конкретни хипотези (и въпроси), за да се подчертае още веднъж, че поисканото от президента на републиката тълкуване може да бъде дадено като отговор на стотици въпроси и че окончателен отговор не е възможен.
В резюмиран вид становището на БНТ се свежда до следното:
разпоредбите, предмет на тълкуване, не дават изчерпателна уредба на спектъра проблеми, свързани с комуникационните свободи на гражданите;
законодателят и особено правораздавателните органи имат правото и задължението да уточняват обхвата на тези свободи;
посочените органи във всички случаи следва да изхождат от примата на свободата на мненията, медиите и информацията в йерархията на ценностите на обществото;
всяка интервенция в защитената сфера на тези свободи, всеки нормативен акт или действие от страна на държавата или трети лица, които пряко или косвено биха били в състояние да накърнят или ограничат упражняването на въпросните свободи, би следвало да се считат за противоконституционни до доказване на по-висшия обществен интерес, който е наложил издаването на акта или действието.
6. В становището на БНР се изтъква убеденост в значимостта на свободата на печата и останалите средства за масова информация за всяко демократично общество. Посочени са и някои постановки от Основните положения на временния статут на БНТ и БНР и предметът на тълкуване е определен като обхващащ идеята за свободното слово в правното пространство, практическите действия, в които може да се изрази цензурата, както и прякото действие на Конституцията по отношение на средствата за масово осведомяване до приемането на законодателна уредба за тях.
7. В становището на Факултета по журналистика и масови комуникации към СУ "Св. Климент Охридски" е проследена накратко историята на формулиране и развитие на принципа на свободата на печата и словото, за да се подчертае, че става дума за универсално благо, право и задължение, което не може да бъде отнето.
Поддържа се, че обществото е делегирало своето право на информация и на публичен дебат за дейността на трите власти и за целта е формулирало професионалните ангажименти на журналистите, които в името на общественото благо се занимават със събирането, подреждането и разпространяването на определен тип информация.
Това делегиране на права и задължения натоварва журналиста с обществено задължение да реализира правото на свободно самоизразяване в съответна форма.
Отбелязва се, че при формулирането и на правата, и на ограниченията текстовете на трите конституционни разпоредби, предмет на тълкуване, пряко кореспондират с чл. 10 на Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи и с чл. 19 от Международния пакт за гражданските и политическите права.
Свободата на изразяване се поставя в основата на плурализма и на обмена на идеи и мнения и в този смисъл чл. 39 от Конституцията се определя като гаранция на демократичното общество. Във връзка с формулировката (на ал. 2 на чл. 39) "призоваване към вражда или насилие над личността" се подчертава, че "само прякото и категорично твърдение, което придава на съобщението характер на послание с призивен характер и подбуда към действие, обема предвидения от законодателя престъпен състав" и в този смисъл самият факт на съобщаването не може да се разглежда като консумиране на посочения престъпен състав, така че фактът на избор на темата и на обекта на съобщението не може да се отъждествява с възможния социален ефект. Ето защо хипотетичната нагласа на реципиента не е основание за спиране или трансформиране на информационното съобщение.
Според това становище чл. 40 от Конституцията е логично обвързан с предходния чл. 39 и отразява факта, че индивидуалното човешко право се институционализира чрез медиите. Свободата на медиите - продължава тази теза - всъщност принадлежи на владетеля на правата - на гражданина, и се явява институционализирано, обобществено право, производно на човешкото право на изразяване. Автономността на медиите ("четвъртата власт") ги дистанцира от другите центрове на властта, условие е за демокрацията и се свързва с практическото делегиране на правата на журналистите. По-нататък в становището се съдържат някои уточнения на понятието "цензура", а във връзка с тълкуването на чл. 40, ал. 2 от Конституцията се обръща внимание върху обстоятелството, че конституционният законодател е отнел на изпълнителната власт качеството на арбитър за "добро" и "зло" в сферата на свободата на словото и е предпоставил преценката за това на независимата съдебна власт. С това конституционно ограничение на прерогативите на изпълнителната власт е обоснована недопустимостта на отказа на журналистически достъп до обществено значима информация, която не е специално защитена от закона. Поддържа се, че по този начин се обсебва основна свобода на народа, която съставлява неделима част от неговия суверенитет, и се нарушава чл. 1, ал. 3 от Конституцията.
Конституционният съд, след като обсъди развитите в искането и от заинтересуваните страни становища, приема следното:
II
1. Трите конституционни разпоредби, които са предмет на тълкуване, в своята съвкупност се отнасят до комуникационните права и свободи на гражданите.
Анализът на обсъжданията, проведени от Комисията по изработване на проект за Конституция и от Великото Народно събрание (ВНС) при приемането на тези три текста и въобще на глава втора от Конституцията, показва, че конституционният законодател се е ръководил и е пренесъл в текста на глава втора идеи и разрешения от ратифицираните към този момент и влезли в сила за Република България два международни акта (договора) - Международния пакт за икономически, социални и културни права и Международния пакт за граждански и политически права (съответно МПИСКП и МПГПП).
Стремежът към придържане към международните стандарти личи и от идеята разпоредбите, които се отнасят до основните права, да бъдат съобразени и с неподписаната към този момент Европейска конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), както и от отбелязването, че тази глава от Конституцията е най-непосредствено свързана с международните задължения на страната и с международното право.
Обсъждан е и въпросът за характера на отделните права, доколко те са абсолютни или е допустимо тяхното ограничаване - от самата Конституция или чрез закон, за обсега на конституционната регламентация на основните права от гледище на въвеждането на конституционна гаранция за тяхното упражняване и стесняване на възможността за ограничаването им чрез закон.
При обсъждането на разпоредбата, която в окончателно приетия вариант съставлява чл. 40, ал. 1, е предложено (и отхвърлено) въвеждането на текст в смисъл, че закон урежда организацията и контрола върху националните средства за масова информация. Приемането на такъв закон е предвидено в § 6 от преходните и заключителните разпоредби, но е отхвърлена идеята в наименованието да се включи и понятието "контрол", а бъдещият закон да обхваща и печата. Изказано е - във връзка с правото на информация - мнение за добавяне на текст в смисъл, че чрез закон се урежда получаването и предоставянето на информация чрез средствата за масово осведомяване.
При окончателното формулиране на текста, станал чл. 39, е отхвърлена идеята вместо въвеждане на ограничения (в ал. 2) първата алинея да завърши с израза "освен в случаите, забранени от закона". Подчертано е, че гаранциите за упражняване на правото свободно да се изразява мнение трябва да бъдат конституционно установени, както и че на конституционно равнище трябва да се определят ограниченията на това право. Изброяването на тези ограничения е изключило израза "добрите нрави", като е изтъкнато, че то увеличава възможностите за въвеждането на цензура, а при формулирането на ограничението, според което това право не може да се използва за разпалване на вражда, са отпаднали квалификации, като "расова", "етническа", "национална", "религиозна", "класова" и др.
Дискусията във връзка с чл. 40 включва предложението към печата и другите средства за масова информация (ал. 1) да бъдат добавени и киното, театърът и другите изкуства, а също и идеята спирането и конфискацията на печатно издание (по ал. 2) да става при условията, предвидени в чл. 39, ал. 2. По повод първото от тези предложения е посочено, че материята се урежда от друга разпоредба (вж. чл. 54, ал. 2), а във връзка с второто е възприет подход на стесняване ("редуциране") на основанията, при които са допустими спиране и конфискация, за да се приведат в съответствие тези възможности със забраната за цензура.
Дискусията съдържа още мнения за различното третиране на националните електронни медии от останалите, от една страна, и на електронните в сравнение с печатните, от друга. Изтъкнато е значението на собствеността върху радиочестотния спектър и върху средствата за масова информация.
2. Изложението в предходната точка относно създаването на трите разпоредби позволява на Конституционния съд да направи своите първи тълкувателни изводи:
за конституционния законодател значимостта на правата, които са уредени в разпоредбите на чл. 39, 40 и 41 от Конституцията, произтича преди всичко от тяхната принадлежност към общопризнати ценности, закрепени и в основни международноправни актове;
отделните права са уредени преди всичко като индивидуални права на личността. Независимо от това свободата на печата и на останалите средства за масова информация се схваща по-скоро като институционална. Акцентирано е върху забраната на цензурата;
въпреки че отделните разпоредби са приети като установяващи отделни (самостоятелни) права, отчетено е в известна степен наличието на функционална връзка и взаимозависимост между тях. Това личи преди всичко при формулирането на ограниченията за упражняване на разглежданите права. При установяването на тези ограничения конституционният законодател излиза от стремежа те да бъдат регламентирани на конституционно равнище, за да се осигури конституционна закрила на самите права и да се ограничи сферата на законодателна регламентация;
отделните ограничения са разглеждани като средство за защита на друг (личен или обществен) интерес; допустимо е тълкуването на трите конституционни разпоредби да се извърши и в съпоставка с релевантните международноправни норми - чл. 10 ЕКПЧ и чл. 19 МПГПП.
3. Конституционният съд намира, че искането за тълкуване, макар и да визира всяка от трите разпоредби, респ. предвидените в тях ограничения поотделно, се основава на разбирането, че трите текста в тяхната цялост уреждат една съвкупност от права, обединени от правото свободно да се изразява мнение и то да се разпространява, както и от правото да се търси, получава и разпространява информация. Така искането е прието за разглеждане и поради това трите текста трябва да бъдат обсъдени най-напред в тяхната систематична и функционална връзка.
Водещ сред тях - не само от гледище на реда на подреждане - е чл. 39, който в своята първа алинея установява правото свободно да се изразява и разпространява (чрез различни изразни средства) мнение. Езикът на чл. 39, ал. 1 е в най-голяма степен близък на израза на чл. 10, ал. 1 ЕКПЧ - "право на свобода на изразяване на мнение" - обстоятелство, което на първо място позволява тълкуването на текста да се извърши в контекста на международноправните актове, и от друга страна, дава възможност чрез тълкуването му да се открият заложените в него виждания на конституционния законодател относно значимостта (ценността) на комуникационните свободи въобще, както и да се формулират функционални критерии (и съображения), които определят тяхната относителна важност и ги поставят в съотношение с други, конкуриращи права, от което произтичат основания за ограничаването им.
Акцентът в чл. 39, ал. 1 е поставен върху правото свободно да се изразява и разпространява мнение. Правото обхваща и възможността (свободата) мнението да се разпространява чрез различни средства, включително чрез печат, радио, телевизия и др. В този смисъл изразът "право свободно да се изразява и разпространява мнение" е по-широк в смисловото си съдържание от използваните като негови синоними "свобода на словото", "свобода на печата" и др. Той има характер на родово понятие, което интегрира останалите и същевременно обозначава едно самостоятелно право.
Разглеждано само за себе си, правото по чл. 39, ал. 1 е преди всичко индивидуално право на личността. Конституцията го предоставя на "всеки". И въпреки че, както показва крайният анализ, "всеки" включва и физически, и юридически лица, то пряко се свързва със свободата на мисълта (чл. 37, ал. 1) и убежденията (чл. 38) и е свързано с достойнството на човешката личност, което е издигнато във върховен принцип от преамбюла на Конституцията, а гарантирането му от държавата е основно конституционно начало (чл. 4, ал. 2). Впрочем, в единственото досега по-пространно тълкуване на разпоредбата на чл. 39, ал. 1 от Конституцията, направено инцидентно от Конституционния съд в Решение № 15 от 28 септември 1993 г. по к.д. № 17 от 1993 г. (ДВ, бр. 88 от 1993 г.), е изтъкнато преди всичко това функционално съображение, но правото е разгледано и в по-общ конституционен и функционален контекст: "Без то да се абсолютизира или да му се придава особено място в някаква йерархия от ценности и на права, значението му е фундаментално за установения конституционен ред. За личността правото й да изразява своето мнение и да го разпространява чрез слово - писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин (чл. 39, ал. 1) изглежда иманентно на нейната същност и за възможността й да се реализира в социалната реалност. Свободата на мнение действа като ограничител за регулативните възможности на държавата в редица сфери на обществения живот. Това право стои в основата и на политическия плурализъм (чл. 11, ал. 1) и на недопустимостта да се монополизира политическата, идеологическата и духовната сфера въобще (чл. 11, ал. 2), както и на други права (напр. правото на информация по чл. 41, ал. 1)."
4. Продължавайки този анализ за нуждите на тълкуването по това дело, Конституционният съд намира, че той трябва да бъде разширен, като се, преутвърди ценността на функцията на правото по чл. 39, ал. 1 да служи като средство за изява (себеизразяване) на човешката личност и за нейното развитие, за защита на достойнството й и от друга страна, като се посочи, че същото право има и други субекти и изпълнява и други функции.
В самото искане ценността на свободата на изразяване на мнения е обоснована с функцията й да бъде определяща за демократичната структура на управление и се свързва с възможността за свободни избори и за образуване на опозиция. Подчертано е, че правото да се критикува едно правителство е основен показател за свободно и демократично общество, както и че свободата на изразяване е в основата на всяко свободно общество.
По подобен начин е обоснована функцията на правото свободно да се изразява мнение и в посочените в раздел I становища, в които се поддържа, че е невъзможна реална демокрация без добро информирано обществено мнение, без свободно право на достъп до информация и без наличието на независими от властта електронни и печатни медии, тъй като самата философия на демокрацията изисква основните решения за управлението на страната да се вземат по волята на мнозинството, а суверенът в демократичното общество - народът - има неоспоримо право да бъде пълноценно и обективно информиран за дейността на избраните от него пълномощници и органи.
С осигуряване функционирането на политическата демокрация се обосновава преди всичко значимостта на свободата на словото и в редица ключови решения на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ). В синтезирана форма основните положения, развити от ЕСПЧ в това отношение, могат да бъдат представени така:
Свободата на словото представлява един от фундаменталните принципи, върху които се гради всяко демократично общество, и е едно от основните условия за неговия напредък и за развитието на всеки човек. Тя важи не само за "информация" или "идеи", които намират благоприятен прием или не се считат за обидни или са приемани с безразличие, но също така и за тези, които обиждат, шокират или смущават държавата или, която и да е друга част от населението. Такива са изискванията на плурализма, толерантността и търпимостта, без които едно "демократично общество" не би могло да се нарече такова.
Видно е, че в юриспруденцията на ЕСПЧ правото свободно да се изразява мнение пряко се свързва с участието в демократичния процес. Оттук се извежда и задължението на масмедиите да предоставят информация и идеи, засягащи въпроси от обществен интерес, произтичащо от правото на обществеността. да ги получава, тъй като по този начин й се предоставят средства за откриване и съставяне на мнение за позициите на участниците в политическия дебат. Същевременно, наред с осигуряване свободата на политическия дебат въпросът за правото свободно да се изразява мнение се поставя в по-широките рамки на комуникационните права въобще.
5. Точно тези рамки, се покриват от трите текста, които българската конституция е посветила на комуникационните права. Въпреки че не се използва от Конституцията, изразът "комуникационни права" е - според Конституционния съд - подходящо обобщаващо понятие за правата, прогласени в чл. 39, 40 и 41 от Конституцията.
Откроеното по-горе като водещо право свободно да се изразява мнение, което пряко произтича от ненакърнимостта на човешкото достойнство, свободата на мисълта и самоопределението на личността, е както се отбеляза, едновременно самостоятелно право, от една страна, и своеобразно родово понятие, което обема останалите права, прокламирани в разпоредбите на чл. 39 - 41 от Конституцията. Като най-съдържателно, то в известен смисъл инкорпорира другите. Независимо от това, трите разглеждани разпоредби съдържат - наред с основното право - един каталог на допълнителни, специфични права: свобода на печата, свобода на другите средства за масова информация (преди всичко радио и телевизия), право да се търси, получава и разпространява информация. Свободата на печата и другите средства за масова информация са конституционно гарантирани със забраната на цензурата, а правото да се търси и получава информация (чл. 41, ал. 1) - със задължението на държавните органи да я предоставят.
Пространната и разгърната уредба, избрана като подход от конституционния законодател, показва, от една страна, отношението към разглежданите права и специалната защита, с която са удостоени. От друга страна, открояването на отделни права, които попадат в общата категория "право свободно да се изразява и разпространява мнение", обогатява съдържанието на това право и позволява да се формулират прецизно съдържанието на различните му проявни форми, гаранциите за тяхното упражняване и ограниченията, на които могат да бъдат подлагани.
Освен това, Конституционният съд намира за уместно да отбележи, че за разлика от конституционни разрешения в други страни и от практиката по приложението на чл. 10 ЕКПЧ посочените разпоредби не включват директно в свободата на изразяване и правото на артистично изразяване. На него е посветена отделна разпоредба - чл. 54, ал. 2 от Конституцията, според която свободата на художественото, научното и техническото творчество се признава и гарантира от закона. Независимо от това следва да се има предвид отбелязаното вече разбиране, че понятието "изразяване" не е ограничено до словото, а включва множество от разнообразни средства за изразяване на мисли, мнения, информационни данни и убеждения, а даже и емоции и интуиции.
Изброяването на отделните права, направено по-горе, което може да бъде по-окрупнено, а и по-детайлно, показва още, че качеството на субект на съответно право е придадено и на индивида в едни случаи, и на предприятия, в други случаи, и на институции, на трето място. Следователно, правото свободно да се изразява мнение, схващано и като общо, основно право, и от гледище на специфичните му проявления, не е единствено и само едно индивидуално право, което може да бъде разглеждано и интерпретирано като защитно право, но е същевременно и една институционална гаранция и в този смисъл притежава и позитивни аспекти от гледна точка на задълженията на държавата. Това положение проличава при отделното тълкуване на разпоредбите, но и при систематичното тълкуване на трите текста в тяхната съвкупност - с оглед на взаимната обвързаност между тях и на цялостния конституционен контекст, в който се намират, е възможно да се направи по-цялостен функционален анализ и да се изработи концептуален подход към тях, в следния смисъл:
традиционно третирани и уреждани като индивидуални, правата, отнасящи се до свободата да се изразява и разпространява мнение и да се търси, получава и разпространява информация, се свързват не само с "мнението" на отделната личност и с възможностите за самоизразяване на индивида и осъществяването на контакт с останалите, но и с образуването на едно общо публично пространство, в което освен размяната на индивидуални мнения - и като резултат от нея - се формира и обществено мнение. Тук наистина връзката с демократичния процес е най-пряка и може да бъде обоснована непосредствено на основата на конституционния текст. Излишно е да се доказва, че цялостната ни конституционна уредба е построена върху демократичните принципи, същностни за които са разнообразието (плурализмът) на гледни точки, недопустимостта да се монополизира публичното пространство, възможността да се формира и изразява политическа воля;
тази конструкция, която Конституционният съд обосновава единствено като се придържа към правомощието си да тълкува Конституцията ( чл. 149, ал. 1, т. 1 ), е само един от възможните концептуални подходи. В този смисъл Конституционният съд намира за уместно да се въздържи от други теоретични или чисто умозрителни построения, още повече, че не е възможно да бъдат a priori изследвани всички хипотези, които могат да възникнат на плоскостта на чл. 39 - 41 от Конституцията;
във всеки случай трябва да се отбележи, че също в конституционния текст може да бъде открито и едно друго равнище - това на гражданското общество, което, без да бъде противопоставяно на държавата, представлява и една самостоятелна среда, в която личностните изяви и междучовешкото общуване се осъществяват не непременно с оглед на демократичния процес и управлението. Естествено е, разбира се, че никоя обществена сфера не съществува сама за себе си и изолирано от останалите, така че избраният функционален анализ, посочен по-горе, обема в себе си многообразието от аспекти, които характеризират изявите на личността, междуличностното общуване и формирането на публично пространство, в което размяната на мнения води до създаването и на обществено мнение. По този начин правото свободно да се изразява мнение се явява условие за еднакво (равно) участие в демократичния процес на взимане на решение и от друга страна средство за осъществяване на демократичен контрол.
6. Конституционният съд счита, че тази интерпретация на разпоредбите на чл. 39, 40 и 41 от Конституцията произтича не само от разглеждането им в контекста на цялостната конституционна уредба, но и от конкретното тяхно съдържание.
Както се отбеляза, трите текста са обединени от обща идея. В основата й лежи постановката, че основните права се предоставят на индивида. Впрочем това следва и от наименованието на глава втора от Конституцията. Нито видът на прокламираните в разглежданите разпоредби права обаче, нито съдържанието на тези права позволяват такава еднозначна характеристика. Конституционните разпоредби, които защитават правото свободно да се изразява мнение, съставляват закрила не само за автора на мнението (респ. на този, който го изразява, доколкото може да е различен от субекта на гледната точка), но и съответната общност (публика) като цяло, за да може да й се осигури достъп до съобщаваното (изразяваното) мнение или информация въобще. Като прокламира изрично в - отделна разпоредба (чл. 40, ал. 1) - свободата на средствата за масова информация и въвежда забраната на цензурата, Конституцията прави това не с цел да удостои тези институции (или работещите в тях журналисти) с някаква специална привилегия, която ги отличава от останалите в противоречие с принципа на равенството (чл. 6), а защото счита, че те имат и изпълняват една необходима обществена функция да предоставят информация на обществото като цяло. И още - когато чл. 41, ал. 1 от Конституцията гарантира правото да търси, получава и разпространява информация на всеки, текстът също имплицира "привилегирован" достъп до информацията с цел тя да бъде предоставена на обществеността като цяло. В този смисъл не може да получи еднозначен отговор и въпросът кому принадлежат основните права по чл. 39 - 41 от Конституцията. Според Конституционния съд носители на тези права - съобразно конкретната хипотеза - могат да се явят както индивидът, така и обществеността. Съображенията, които могат да се открият във възприетия конституционен модел, целят закрила и на индивидуалното право, и на правото на обществото да бъде информирано. Ето защо функционалният подход, очертан в т. 5, с който Конституционният съд си служи, в най-голяма степен отразява действителната гледна точка на конституционните разпоредби и в този смисъл може да служи като отправна позиция за законодателя и най-вече за правоприлагащите, на първо място правораздавателните органи.
Без откроените отделни носители на права да бъдат противопоставяни, което на практика не изключва възникването на конфликти между тях, възприетото тълкуване се основава на идеята за баланс, която конституционният законодател е прокарал, включително чрез въвеждането на ограничения при упражняването на разглежданите права.
В своята цялост тълкуваните разпоредби са предназначени да служат на индивида, общността и обществото като цяло. Такава е и целта на разнообразието от отделни, специфични права, които се обхващат от категорията "право на изразяване", защото обогатява и разширява съдържанието на общата концепция. Самата природа на свободата на изразяване я прави едновременно и цел, и средство. В този смисъл посочената възможност за възникване на конфликти между носителите на отделните интереси, които разглежданите права защитават, визира положение, при което се нарушава вътрешният баланс между индивидуалните и обществените измерения на правата, респ. между индивида, от една страна, и обществото, от друга. Въпросът за външния баланс, т.е. за съотношението между упражняването на свободата на изразяване и други фундаментални права, се разрешава чрез установяването на ограничения.

[Assasiyah]

7. Самите ограничения представляват същинския предмет на искането за тълкуване. Тяхното наличие в конституционните текстове показва, на първо място, че независимо от неговата ценност правото свободно да се изразява мнение не е абсолютно. Неговите граници се определят от ограниченията за упражняването му, въведени от Конституцията, и установяването на тяхното основание и съдържание е от значение за действителния обем, в който то се реализира, защото очертава дистанцията, на която се намира от абсолютната свобода.
Като отбелязва, че разглежданото право не е абсолютно, Конституционният съд обозначава по този начин неговата относителна ценност в съответствие с конституционната му уредба, а не за да подцени значението, което неговите функции имат за индивидуалното и общественото развитие. Същевременно, като се придържа към концепцията, възприета в посоченото по-горе свое решение от 1993 г., съдът не намира нормативни основания за установяване на йерархия на основните права.
Тъй като Конституцията защитава и други ценности, респ. права и интереси, чието реализиране може да ги постави в конкуренция с разглежданото право, оправдано е да се допусне ограничаването му. Съобразно възприетия от българската конституция модел е необходимо рамките на тези ограничения да бъдат очертани прецизно, за да се определи и пространството, в което законодателят, администрацията и съдебните власти могат да оперират. Задача на Конституционния съд е да упражнява контрол за конституционност (по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 ).
Степента, в която е допустимо ограничаването на правото свободно да се изразява мнение, е в зависимост от значимостта на интереса, преценен като също подлежащ на конституционна закрила дотолкова, че се позволява изключение.
В чл. 57, ал. 2 от Конституцията се съдържа едно общо положение за всички права (включително и за разглежданите), което не допуска злоупотреба с тях или упражняването им по начин, който накърнява права или законни интереси на други. Освен това съгласно следващата ал. 3 на чл. 57 при обявяване на война, на военно или друго извънредно положение се допуска със закон временно ограничаване упражняването на отделни права на гражданите. Изключенията от тази възможност, изброени в текста, не включват правата по чл. 39 - 41 - обстоятелство, което също указва, че те нямат абсолютен характер. Необходимо е още веднъж да се подчертае, че чрез изтъкването на това обстоятелство Конституционният съд не цели да омаловажи тяхната ценност, а обръща внимание върху неговото съществуване. Във всеки случай водещ е принципът на чл. 57, ал. 1, според който основните права са неотменими, така че възможността по чл. 57, ал. 3 трябва да се прилага ограничително (ограничение на ограничението).
Основанията за ограничения, които самите разпоредби на чл. 39 - 41 съдържат, могат да бъдат класифицирани по групи интереси така:
от гледище на защитата на конституционно установения ред (чл. 39, ал. 2 и чл. 40, ал. 2);
за защита на националната сигурност (чл. 41, ал. 1);
запазване на обществения ред и превенция на престъпността (чл. 39, ал. 2, чл. 40, ал. 2 и чл. 41, ал. 1);
защита на здравето и морала (чл. 40, ал. 2 и чл. 41, ал. 1);
защита на репутацията и правата на другите граждани (чл. 39, ал. 2, чл. 40, ал. 2, чл. 41, ал. 1, чл. 41, ал. 2);
съображения за запазване на тайна (чл. 41, ал. 2).
Колкото и условна да е тази класификация, Конституционният съд я прави, за да обърне внимание на един проблем във връзка с тълкуването на отделните ограничения. Той се отнася до това дали самите ограничения подлежат на известна йерархизация, т.е. дали Конституцията ги равнопоставя, или е допустимо да се подреждат по важност и в зависимост от това в различна степен да бъдат противопоставяни на свободата на свободното изразяване на мнение, като им се предоставя защита за негова сметка. Като намира, че не е уместно да се въвеждат априорни виждания, Конституционният съд счита за необходимо да посочи съществуването и на този въпрос, оставяйки практиката да изработи сама свои критерии и същевременно отбелязвайки, че отделни конституционни текстове (напр. чл. 57, ал. 2), а и цялостният дух на Конституцията отдават приоритет на правата на личността (т.е. на другите граждани). В този смисъл възможността да се осъществи намеса в правото свободно да се изразява мнение, когато то се използва за накърняване на правата и доброто име на другиго, е най-голяма.
8. Необходимо е също така да се обърне внимание и върху един друг аспект на приложението на разглежданите конституционни разпоредби, без и той да бъде предрешаван.
Общоприето е схващането, че основните конституционни права имат отбранителен (защитен) характер спрямо държавата, поради което са наричани още "негативни", защото упражняването им изисква от държавата да се въздържа от намеса. (Вън от споменатите "позитивни аспекти", които се проявяват преди всичко по отношение на медиите и предстои да бъдат разгледани във връзка с чл. 40, ал. 1.)
Предвид ценността и значимостта на основните права, сред които разглежданите заемат особено място, въпросът, който се поставя, е дали те функционират изцяло (и само) в публичноправната сфера, или могат да въздействат и върху частноправната сфера. В този смисъл същият въпрос може да бъде формулиран и така: допустимо ли е пряко приложение на тези права и в частноправните отношения между субектите на гражданското право. И по този въпрос обаче Конституционният съд преценява за уместно само да обърне внимание на проблема и в рамките на общата си тълкувателна задача да посочи, че може да съществува и такова мислене, без априорно да постулира насоката на правното развитие.
III
1. Като се придържа към предмета на тълкуване, очертан в искането, въз основа на което е образувано делото, Конституционният съд намира, че във връзка с чл. 39, ал. 1 от Конституцията още веднъж трябва да бъде подчертано значението му на водеща разпоредба. Установеното в нея право е своеобразно "право-майка" на всички останали комуникационни права; те произтичат от него. Конституцията гарантира и защитава свободата да се отстоява мнение и то да се прави достояние на останалите (т.е. да се комуникира до публиката) както като лично поведение, така и като социален процес, независимо от съдържанието на мнението. Понятията "изразява" и "разпространява" не се свеждат до "словото", а обхващат многообразие от средства и способи за изразяване на мисли, мнения, възгледи, информация и данни. (Оттук се извежда и определението "комуникационно", съответно "комуникационни".) Правото свободно да се изразява мнение обхваща всички средства, които "пренасят" или разпространяват мнения, идеи или информация, независимо от съдържанието или от способа за "пренасяне". То предполага наличието на субект, който огласява дадено мнение. Конституционната защита обаче обхваща и източника на мнението (информацията), и самото му "пренасяне", и получателя му.
Широката формулировка на конституционния текст отразява, от една страна, фундаменталното значение на прокламираното право като присъщо на едно демократично и плуралистично общество. В него се концентрират и възможностите за реализация на индивида като равноправен участник в обществената дискусия, и като следствие на това - и възможността да се създава информирано мнение у останалите (индивидуално и обществено), полезният ефект от което - в крайна сметка - се проявява в начина, по който обществото води своите дела. В неговата абсолютна форма това право е намерило израз в разпоредбата на чл. 69 от Конституцията, която предвижда наказателна неотговорност на народните представители за изказаните от тях мнения и за гласуванията им в Народното събрание.
От друга страна, като не ограничава средствата за разпространение, с които разполага "всеки" (в смисъл и на физически, и на юридически лица), чл. 39, ал. 1 систематично се свързва с чл. 40, ал. 1, където е дадена специалната уредба на определени средства. Що се отнася до ограниченията, на които разглежданото право може да бъде подлагано, тяхното изброяване в чл. 39, ал. 2, доколкото е свързано със защитата на други, също ползващи се с конституционна закрила ценности, следва да бъде преценявано като изчерпателно, доколкото ограничения не могат да бъдат налагани от страна на държавата на други, непосочени в текста основания. Освен това, както бе отбелязано във връзка с историята по създаване на разглежданите конституционни текстове, ограниченията са установени на конституционно равнище и е недопустимо въвеждането на други със закон.
Обхватът на действие на конституционно установените ограничения е в зависимост от изясняването на действителното тяхно съдържание и от прилагането им от органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт в съответствие със смисъла, вложен в конституционния текст.
Доколкото е възможно да се проявяват неформални ограничения, тяхното отстраняване е въпрос на формиране на съответна "култура", задача, на която служи и това решение на Конституционния съд. Също бъдеща задача на Конституционния съд е контролът за конституционност върху закони, които могат да лишат от съдържание конституционните гаранции за ефективно упражняване на правото на свободно изразяване.
Чрез средствата на тълкуването на разпоредбата на чл. 39, ал. 2 от Конституцията по отношение на отделните основания за ограничаване може да бъде изтъкнато следното:
накърняването на правата и доброто име на другиго е основание за ограничаване на възможността свободно да се изразява мнение както по силата на общата ограничителна разпоредба на чл. 57, ал. 2, така и с оглед на възприетата структура на чл. 39, в който правото на мнение се ограничава заради друго, конкуриращо право. В случая това е правото на лично достойнство, чест и добро име, което съгласно чл. 32, ал. 1, изр. 1 от Конституцията е също защитено. Наред с правото на личен живот (изр. 1 на същата разпоредба), тайната на кореспонденцията и неприкосновеността на жилището - все конституционно защитени права, става дума за един комплекс от интереси, които формират обособената интимна сфера на човека, за навлизането в която трябва да съществува преграда, съобразена с морала и манталитета на разумно мислещите хора. Информацията, свързана с интимната човешка сфера, е в най-малка степен от обществен интерес в смисъла, който се обуславя от функциите на комуникационните права, така че превръщането й в публично достояние не непременно може да се защити с общите съображения, с които се обосновава ценността на свободата на изразяване на мнение. Тук трябва да се прави разлика между обществен интерес от факти и информация, които обслужват обществената дискусия, и такива, по отношение на които интересът е равнозначен на любопитство. Във връзка с това може да се направи още едно разграничение: между информация и идеи, които се правят публично достояние в контекста на политическия и въобще обществения дебат, и такива, които не попадат в този контекст. Принадлежащите към първата категория определено се ползват с по-висока степен на защита. Тук не става дума за нормативно удостояване на една категория изказвания с по-висока стойност за сметка на други, каквото не може да бъде открито в конституционния текст, а за различие, което се прави на основата на обективната обществена полезност, за нееднакъв принос към публичната дискусия. В този смисъл "критичните мнения, както и ........ факти", които биха могли да имат негативно влияние за авторитета на дадена личност и които според искането не бива да бъдат изключвани, могат да имат различен характер от гледище на своята насоченост и предназначение, така че да бъдат третирани различно. Уместно е да се отбележи, че в приложението на международноправните актове по този въпрос и преди всичко във връзка с чл. 10 ЕКПЧ се е оформяла тенденция към обосноваване на известно "позитивно" задължение на държавата да интервенира спрямо свободата на изразяване на мнение, за да се защитят други индивидуални права, които принадлежат към интимната сфера на личността.
Повдигнатият в искането въпрос обаче насочва към друг аспект на разглежданото ограничение, когато то се прилага спрямо изказвания (мнения, факти, твърдения, информация), отнасящи се до политически фигури и държавни служители и представляващи критика спрямо тях. В искането това разграничение се прави във връзка с чл. 40, но Конституционният съд намира, че систематичното му място е тук. В конституционния текст такова разграничение не е прокарано, но то може да бъде направено на основата на възприетия в раздел II принципен подход към разглежданите права, който отдава приоритет на свободата на изразяване като конституиращ фактор на демократичния процес. От гледна точка на ценността на правото да се изразява мнение за свободата на политическия дебат - като част от публичната дискусия, изказванията, които засягат дейността на държавните органи или съставляват критика на политически фигури, държавни служители или правителството, заслужават по-високо ниво на защита. Оттук може да се заключи, че държавната власт като цяло, както и политическите фигури и държавните служители могат да бъдат подложени на обществена критика на ниво, по-високо от това, на което са подложени частни лица.
Като достига до този извод, Конституционният съд същевременно намира за необходимо да отбележи, че реализацията на това положение е въпрос на законодателна уредба (напр. на електронните медии от гледище на уредбата на контрола върху програмите им, лицензирането и т.н.), на политическа и административна практика (предвид и на неформални интервенции) и на съдебна практика по наказателни и граждански дела (във връзка с престъпленията обида и клевета и по повод обезщетения за вреди с неимуществен характер). Конституционният съд не смята за правилно в рамките на това тълкуване да препоръчва критерии на съдилищата, чиито актове всъщност могат да се окажат много често накърняващи правото на изказвания, нито за уместно да се тълкуват етични категории, които са в зависимост от годността на обществото да бъде толерантно, както и да уважава честта и достойнството на личността.
В заключение и в обобщен вид тълкуването на това рестриктивно основание показва, че то има водещо значение и в най-голяма степен позволява да се осъществява намеса спрямо правото да се изразява и разпространява мнение, защото въвеждането му цели да осуети накърняването на правата и законните интереси (сред тях и доброто име) на другиго, т.е. ценности, които са също иманентни на човешката личност. Що се отнася до прокараното разграничение между различни категории изказвания, то е допустимо не на нормативна основа, а само с оглед на отбелязаното във връзка с функциите на разглежданото право. Ето защо Конституционният съд не квалифицира едни изказвания като по-ценни от други, а като тълкува установените в Конституцията основания за ограничения приема, че в едни случаи възможността за намеса е по-голяма отколкото в други, без да се ограничава критичната публична дискусия.
Призоваването към насилствена промяна на конституционно установения ред като рестриктивно основание е счетено в искането за саморазбиращо се, поради което Конституционният съд не го разисква. Нужно е да се отбележи само, че изказванията, на които е отказана конституционна защита в тази хипотеза, трябва да призовават към насилствена промяна на конституционно установения ред, т.е. към разрушаване на демократичния конституционен строй по немирен начин, което може да доведе и до суспендиране на Конституцията, както се поддържа в искането. Впрочем, достатъчно е да се изтъкне, че такива изказвания очевидно не допринасят за формиране на демократични мнения, така че въобще не съществува основание да им се предоставя конституционна защита. Освен това нормата се явява и защитна по отношение на самата Конституция.
Изключени от обхвата на защита на свободата на изразяване са и изказвания, които съставляват призиви към извършване на престъпления или към насилие над личността - две хипотези, които в искането са посочени като ненуждаещи се от тълкуване.
Що се отнася до изказвания, които са насочени към разпалване на вражда, очевидно е, че текстът не отказва защита на многообразието на мнения, които могат да се окажат противопоставени. Самата същност на правото свободно да се изразява и разпространява мнение има за своя предпоставка ценността на конкуренцията на идеи и противопоставянето на различни гледни точки.
Текстът - независимо че при приемането му са отпаднали редица квалификации - определено визира изказвания, които засягат интересите на социални групи. Тези групи могат да бъдат формирани по различен признак - расов, етнически, религиозен, политически, национален, социален, сексуален и т.н. Изключването на такива изказвания от обсега на защита е в съгласие с прокламираната в преамбюла на Конституцията като общочовешка ценност търпимост, с изискването за поддържане на търпимост и уважение между вярващите от различни вероизповедания (чл. 37, ал. 1, изр. 2), със забраната да се създават организации, чиято дейност е насочена към разпалване на расова, национална, етническа или религиозна вражда (чл. 44, ал. 2). По силата на важни международни договори държавите могат да обявяват за нарушение, наказуемо от закона, пропагандирането на омраза на расова, национална или религиозна основа (срв. чл. 4 от Международната конвенция за премахване на всички форми на расова дискриминация, както и чл. 162 - 164 НК). Правата, които нормите срещу изказвания, проповядващи вражда и омраза ("враждебна реч"), защитават, са със степен на значимост, която обосновано се противопоставя на правото свободно да се правят такива изказвания. Съдържанието на последните не съставлява принос за създаването на демократични мнения или демократична воля.
Общо принципно положение, отнасящо се до приложението на всички основания за ограничение, е, че при тяхното налагане - от органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт - трябва да се излиза от високата обществена значимост на комуникационните права и свободи, от което следва изискването за стеснително приложение на ограниченията. Без да се отклонява от разбирането, че, разглежданите права и свободи не заемат особено място в някаква йерархия на основните права, Конституционният съд намира, че предвид функциите, които те изпълняват - в личностен и в обществен план - единствено обосноваването на друг, по-висш интерес, може да обуслови ограничения при упражняването им.
2. Проблематиката на чл. 40, ал. 1 от Конституцията далеч надхвърля резултатите от буквалния прочит на разпоредбата. Печатът и другите средства за масова информация, които се визират в нея, са преди всичко средства за разпространяване на мнения (информация, идеи и т.н.) чрез съответен способ - писмено, чрез звук и чрез изображение. И да не съществуваше чл. 40, ал. 1, свободата им, прокламирана в него, би могла да бъде извлечена от чл. 39, ал. 1. Разбира се, значимостта на текста се определя и от неговата последна част, в която се съдържа изрична забрана на цензурата.
Вън от това, обстоятелството, че конституционният законодател е посветил на средствата за масова информация отделна разпоредба, указва на особената им значимост в общия контекст на правото да се разпространяват мнения. По самата си природа и поради факта, че се разпространяват масово, те изпълняват една важна обществена функция да информират по въпроси от обществен интерес. Именно на средствата за масова информация е присъщо да служат като форум за размяна на различни идеи и информации по многообразието от проблеми от обществен интерес, както и да създават обществено мнение, като по този начин придобиват важната обществена функция да информират обществото и да служат като фактор, който се грижи за неговите интереси. Служейки едновременно и като посредник на идеи и информация ("медиум"), и като фактор за формиране и въздействие на обществено мнение, средствата за масова информация се намират в конституционно положение, което се определя от чл. 40, ал. 1 в систематичната му обвързаност с разпоредбите на чл. 39 и 41. Следвайки възприетият принципен подход в този смисъл, Конституционният съд на първо място счита, че трябва да се разграничи печатът от другите средства за масова информация. Без да е напълно ясно дали конституционният законодател съзнателно ги е посочил отделно, или е целял да открои печата заради алюзията с традиционния израз "свобода на печата", конституционният им статус не е еднакъв. Разбира се, по отношение на всички действа прокламираната в чл. 40, ал. 1 свобода спрямо държавната намеса. Това отбранително право е най-силно спрямо печата, който по дефиниция не е свързан с държавата и е институционално, финансово и технически отделен от нея. По отношение на печата държавната намеса може да се изрази единствено в ограниченията, които произтичат от чл. 39, ал. 2, както и в специалните мерки (спиране и конфискация) при условията на чл. 40, ал. 2. При наличието и на категорична забрана на цензура на други ограничения печатът не подлежи. В изключването на каквато и да е намеса от страна на държавата се състои задължението й да му осигури условия да изпълнява своите функции. Тук - с оглед чл. 41, ал. 1 от Конституцията - може да се обоснове и задължението за предоставяне на информация, което държавните органи имат, но то е задължение спрямо всички средства за масова информация, защото по този начин се реализира правото на индивида и на обществото да бъдат информирани ("да знаят"). На плоскостта на разглежданото конституционно положение на отделните средства за масона информация субективният юридически аспект на свободата на печата защитава индивиди и предприятия (в смисъл на издатели), ангажирани в създаване и разпространяване на печатни издания, от държавата. Доколкото има обективен юридически аспект, той защитава институцията "свободен печат". Издателите на печата са в истинския смисъл пазарни субекти, по-скоро пазарни са механизмите, които определят вида и броя на изданията, и оттам - разнообразието от гледни точки.
Конституционното положение на останалите средства за масова информация (и най-вече на т. нар. електронни медии) се различава преди всичко поради това, че в самата Конституция - § 6 от преходните и заключителните разпоредби - е предвидено създаването на законодателна уредба, макар и само за националните телевизия и радио. Тази законодателна задача, поставена от Конституцията на Народното събрание, стои все още неизпълнена, още повече при наличието на два сериозни сигнала, отправени до парламента от Конституционния съд (Решение № 16 от 19 септември 1995 г. по к.д. № 19 от 1995 г. и Решение № 24 от 12 декември 1995 г. по к.д. № 30 от 1995 г.).
От друга страна, общоприето е - и Конституционният съд се позовава на това положение - че ефирните електронни средства за информация се намират в особено положение поради юридически, финансови, технически или технологични причини. Съгласно чл. 18, ал. 3 от Конституцията държавата осъществява суверенни права върху радиочестотния спектър, който е среда за разпространение на излъчваните от радиото и телевизията програми по т. нар. ефирен път. Поради това неизбежна е намесата на държавата при разпределението на радиочестотния спектър, който с оглед на достигнатото техническо равнище представлява все още "ограничен ресурс". Следователно докато по отношение на печата е налице едно свободно предприемачество, което е вън от контрола на държавата в рамките на традиционното разбиране за защитния спрямо държавата характер на правото, за разлика от него, свободата на ефирните електронни медии съдържа и обективни юридически аспекти, които обуславят активната намеса на държавата чрез законодателни средства. От това следва, че свободата на този вид средства за масова информация по чл. 40, ал. 1 не изключва интервенцията на държавата.
Съображенията, които налагат този извод, не се изчерпват с посочените изисквания за създаване на закон и за разпределение на ефира. От същия порядък е и забраната за установяване на държавен монопол върху разпръскването на радио- и телевизионни програми (чл. 18, ал. 4 от Конституцията). Вън от това, за държавата съществува задължение по законодателен път да осигури условия, при които медиите могат да изпълняват своите функции, да информират обществото и да служат като негово средство за осъществяване на критична дискусия върху дейността на държавните органи.
Докато в случая с печатните медии балансът в проблематика се формира от самосебе си по технически и финансови причини това не е възможно в сферата на радиото и телевизията. В тази сфера не "всеки" по смисъла на чл. 39, ал. 1 е в състояние да бъде участник, така че гаранциите за свобода и за постигането на съдържателен баланс изискват специални мерки. Преди да бъде най-общо очертано възможното тяхно съдържание, още веднъж е нужно да се посочи основанието, на което такава регулация е въобще допустима. Тази допустимост изглежда поначало безспорна, но възпроизвеждането на общоприети разсъждения и оформили се модели не може да замести заложените в конституционния текст идеи, които Конституционният съд е оправомощен да артикулира чрез тълкуването. Ето защо, следвайки възприетия систематичен подход, съдът намира, че прокламираната в чл. 40, ал. 1 свобода на медиите функционира наред и в допълнение, в помощ, на основното субективно право по чл. 39, ал. 1. Доколкото обаче правото по чл. 39, ал. 1 не може в преобладаващия брой случаи да се упражни от всеки поради причини от финансов и технически характер, специално в сферата на електронните медии, заради реализацията на това право, тяхното функциониране трябва да се осъществява по начин, който да осигури както достъп на многообразието от гледни точки, от една страна, така и възможност на всеки да бъде информиран, за да е в състояние да формира собствено мнение по въпроси от обществен интерес.
От това положение произтичат два основни извода:
свободата на електронните медии, разглеждани и като институции, е функционално свързана с правото по чл. 39, ал. 1, както и с правото да се търси, получава и разпространява информация по чл. 41, ал. 1. Тази функционална зависимост и обвързаност придават известен "обслужващ" характер на разглежданата свобода;
поради този характер на свободата на електронните медии, за да могат да се създадат условия те да изпълняват своите обществено значими функции, е допустима законодателна компетентност, която да регламентира организационните, структурните и финансовите параметри, в които те оперират.
Очертаването на тези параметри е допустимо - според преценката на Конституционния съд - само доколкото е важно да се откроят конституционно защитените права, за които евентуалната законова регламентация трябва да държи сметка.
Те включват на първо място въпроси, свързани с управлението на радиото и телевизията, а те са в зависимост от начина, по който те ще бъдат структурирани като независими и самостоятелни институции, както и от начина, по който се формират съответните управителни тела. Ясно е, че тук става дума за медиите, които засега са у нас все още държавни най-малко от гледна точка на собствеността и действащия правен режим и по отношение на които съществува конституционна повеля за превръщането им в автономни, обществени институции, като бъдат освободени от опеката на определен държавен орган. Изключването на каквато и да е форма на ръководство от страна на който и да е държавен орган е първото условие за тяхната структурна независимост.
Начинът, по който се образуват съответните управителни или надзорни тела, също регламентиран чрез закон, по дефиниция трябва да обезпечи прегради срещу въздействието на държавни органи, политически фактори или проводници на обособен интерес (корпоративен, на заинтересувани групи и др.). На тази плоскост е възможно разнообразие от разрешения и Конституционният съд не е в състояние да се ангажира предварително с един или друг модел. Съществено е да се подчертае, че на съответните управителни или надзорни органи трябва да се гарантира независимост при осъществяване на текущото управление, редакторска независимост (и отговорност) по отношение на програмните схеми и съдържанието на програмите, свобода при подбора на работещите в медиата.
Въпрос на законодателна регламентация е и финансирането на националните радио и телевизия, доколкото чрез начина на финансиране от страна на държавата могат да се създават механизми за недопустимо въздействие.
Законодателно разрешение трябва да намери и въпросът за достъпа до ефир. В досегашната му регламентация и практиката по него този въпрос се схваща предимно като осигурен достъп на определени държавни органи или политически формации до националния ефир. С оглед на посочените в това решение конституционни положения разрешението му се обуславя от водещото значение на свободата на средствата за масова информация. Ето защо задължителното осигуряване на достъп до националните медии на определени държавни органи трябва да бъде регламентирано по начин, който държи сметка за този принцип, от една страна, за правото да се получава и разпространява информация по смисъла на чл. 41, ал. 2, от друга страна, и за правомощията на отделните органи в съгласие с разделението на властите. Освен това, аспект на достъпа до ефир е и излъчването на външни на медиата програми в съгласие с изискванията за пълнота, плуралистичност и балансираност.
В светлината на изтъкнатото по-горе, позитивното задължение на държавата да осигури по законодателен път и чрез поведението на своите органи институционална независимост на радиото и телевизията не е самоцелно. То е предназначено да защити субективното право на плуралистична информация както в посоката на огласяване на различни гледни точки, така и обратно: от гледна точка на правото на индивидите и на обществото да бъдат информирани. В този смисъл специален анализ изисква застъпеното в искането разбиране за съществуването на две измерения на свобода на средствата за масова информация: свобода от намеса от страна на държавата и свобода на журналистите от дадено средство за масова информация да изразяват свободно своето мнение в съответствие с характера, целите и политиката на съответната медиа. Според следваната тук логика на тълкуването свободата от държавата се предоставя на медиите като такива, за да могат те да изпълняват своите важни функции и отговорности. Тази свобода, естествено, обхваща и свобода от редакторска намеса в посочения по-горе смисъл. Тя е гаранция на правото на личността и обществото да получават пълна, плуралистична, балансирана и точна информация. В този контекст трябва да се разглежда и възможността на журналистите да се ползват от положението си на работещи в публична информационна институция. Като се остави настрана иначе немаловажният въпрос за възможно противоречие между изразителя на едно мнение и реципиентът на изказването, тук меродавни на конституционно равнище са съображенията за многообразие и балансираност, които именно се ползват с конституционна закрила. Конституцията не е предоставила и няма основание да предостави засилена защита с цел натрапчивост, манипулативност и диктат на определени мнения.
На плоскостта на разграничението между публичните и частните средства за масова информация от отделен анализ се нуждае и разбирането за свободата на журналистите да изразяват свободно своето мнение в съответствие с характера, целите и политиката на съответната медиа. То поставя въпроса за положението на работещите медии в контекста на отношенията със съответния притежател. Самата постановка на въпроса - "свобода ...... в съответствие с характера, целите и политиката на съответната медиа" - съдържа ограниченията на свободата. Доколко евентуалният конфликт има конституционноправни аспекти или разрешението му е изцяло на плоскостта на частното право (трудово, гражданско и т.н.), е задача на бъдещото развитие на юриспруденцията.
Изложените съображения, свързани с конституционната свобода на електронните медии и задълженията на държавата в тази сфера, са адресирани най-вече към националните радио и телевизия, като неизбежно се предпоставя завареният от Конституцията и все още действащ режим. Както е ясно, в тази област задължението на държавата, квалифицирано като "позитивно" (за да се разграничи от "негативното задължение" за въздържане от намеса), се свежда до упражняване на законодателната й компетентност, чрез която да осигури организационна, структурна и финансова независимост на радиото и телевизията. Освен въпроса за техния статут, също предмет на законодателна компетентност е и положението на недържавните електронни медии - ефирни и неефирни. Във връзка с тях е необходимо да се подчертае, че става дума именно за законодателна компетентност, тъй като чрез специален закон е нужно да се уреди по ясен, открит и справедлив начин лицензионната система, която регулира достъпа до ефира (по отношение на ефирните средства за информация) или определя разрешителния режим спрямо неефирните електронни средства за информация. Необходимостта от законодателна уредба се поражда от изискването системата за лицензиране да изключва произволни и дискриминационни разрешения и контролът от страна на държавата да се упражнява в съответствие с принципа на чл. 40, ал. 1 по процедура и ред, които са публични, достъпни и предварително установени. И по отношение на този режим намират приложение общите изисквания, които осигуряват изпълнението на обществените функции, характерни за средствата за масова информация, респ. ограниченията, които произтичат от недопустимостта да се накърняват човешкото достойнство и основните права на гражданите, обществения ред и морал, т.е. конституционно предвидените ограничения.
Във връзка с това са известни национални модели, които съдържат регламентация на плоскостта на разпределение между публични и частни, национални, регионални и локални медии по начин, който осигурява спазването на тези принципи.
Също във връзка с тези принципи и със задължението на държавата да защитава правото на гражданите да получават плуралистична информация е и недопустимостта на прекомерната медийна концентрация. Това изискване може да бъде извлечено и от разпоредбата на чл. 19, ал. 2 от Конституцията, която съдържа задължения за законодателя да въздейства върху стопанските отношения, като предотвратява злоупотребата с монополното положение. В разгледаната сфера създаването на монополно положение, известно с названието "прекомерна медийна концентрация", пряко противоречи на комуникационните права и свободи, схващани и като цел, и като средство. Техните функции, определени по-горе като същностни за индивидуалното и общественото развитие, не биха могли да бъдат изпълнявани, ако публичното пространство, изпълвано от медиите, се монополизира. Това би било в противоречие с принципите за пълнота, плуралистичност и балансираност и би създало напрежение между индивидуалните и общностните (обществените) измерения на правата. Като резултат възможността да се формира и изразява собствено мнение се замества от консумация на готови мнения и се оказва заплашена не от официалната иди индиректната цензура, а от мненията, наложени чрез монополизираното публично пространство.
Що се отнася до предвидените в чл. 40, ал. 2 от Конституцията основания, при които се допускат спирането и конфискацията на печатно издание или на друг носител на информация, те могат да се прилагат извън основанията по чл. 39, ал. 2, на които е допустимо ограничаването на конституционното право свободно да се изразява и разпространява мнение. Мерките по чл. 40, ал. 2 са специални и крайни и поради това трябва да се разглеждат като изключения от принципната забрана на цензурата, съдържаща се в чл. 40, ал. 1. Ето защо тяхното използване е предоставено единствено на съдебната власт, а приложението им следва да се уреди със закон съобразно спецификата и компетентността на отделните органи на съдебната власт. Тъй като представляват акт на пряка намеса и отрицание на правото свободно да се изразява и разпространява мнение, в самата си същност и като непосредствен ефект - спиране и конфискация - те са израз на цензура и като такива тяхното налагане е допустимо само като крайно средство. Самият принцип за забрана на цензурата изключва каквито и да са други средства за въздействие върху дейността на печата и другите средства за масова информация.
Сред посочените в чл. 40, ал. 2 основания за спиране и/или конфискация предмет на тълкуване е "накърняването на добрите нрави". С оглед на този недопустим от гледище на Конституцията ефект на отделни публикации, предавания и др. е важно да се отбележи, а на това е обърнато внимание и в искането, че публичният морал представлява област, в която са меродавни най-вече националните традиции и култура. Но недопустимостта да се накърняват добрите нрави не се свежда само до това да се спазват изискванията за обществено благоприличие, формирани вследствие на традициите на даденото общество. В обществен интерес е например добрите нрави да бъдат критерий при формирането на подрастващите. Ето защо не във всички случаи е необходимо да е налице ефективно накърняване; в някои случаи неблагоприятните последици спрямо защитаваната друга ценност може да настъпят по-късно, така че да съществуват основания за налагане на мярката по чл. 40, ал. 2.
Това положение, разбира се, не бива да се схваща като отстъпление от изискването за изчерпателност на основанията по чл. 40, ал. 2, включително и от гледна точка на органите, които могат да ги прилагат, и за приложението им във връзка със забраната за цензура.
Тъй като цензурата - съобразно традиционното разбиране на това понятие - не е и не може да бъде институализирана, нейните скрити форми на проявление могат на практика да се окажат реална заплаха за ефективното упражняване на правото свободно да се изразява и разпространява мнение. За да бъдат сведени до минимум и въобще изключени такива проявления, като гаранция могат да служат посочените по-горе организационни, структурни и финансови условия за независимост на средствата за масова информация. Гаранция също така е ограничителното прилагане на предвидените в Конституцията ограничения на това право, които, ако се прилагат в противоречие с изискването за "икономичност", могат да се окажат форми на "предварителна" цензура, да предизвикат "автоцензура" и т.н. Извън конституционния текст остават актове на намеса, на чиято недопустимост Конституционният съд намира за необходимо да обърне внимание в рамките на тълкуването на изчерпателно посочените от Конституцията основания.
Изричната забрана на цензурата прави недопустима каквато и да е намеса в дейността на средствата за масова информация от страна на държавните органи - както чрез официално институализиране на прякото въздействие, така и чрез неформални способи. В областта, в която законодателната интервенция на държавата се налага, тя трябва да обхване и създаването на механизми, които да служат като преграда срещу намесата и на държавни органи, и на трети лица.
Накрая, като препоръчителен предмет на законова регламентация спрямо всички средства за масова информация е задължението им да предоставят право на отговор на засегнати от фактически твърдения лица или чрез друг подобен и адекватен способ да поправят последиците от оспорено твърдение, като дадат възможност за публикуване или излъчване на неговото опровержение. Поначало тези средства съществуват паралелно със съдебния ред за поправяне последиците от евентуални вреди.
3. При тълкуването на чл. 41 от Конституцията Конституционният съд също излиза от възприетия подход, съгласно който трите разпоредби, отнасящи се до комуникационните права, са систематично свързани. Общата характеристика на тази разпоредба се определя от това положение, тъй като тя е част от цялостната конституционна защита на различните аспекти на процеса на свободна комуникация. Ето защо Конституционният съд се ограничава в рамките на тълкуването, ограничени от искането и от определението, с което то е допуснато за разглеждане, без да навлиза във всички, включително и конституционноправни, аспекти, произтичащи от новите информационни технологии и породените от тях възможности за достъп и разпространение на информация от всякакъв характер, както и на възможностите, които тези технологии създават за управление на индивидуалното поведение и на социалните процеси.
Предвид на тази уговорка, "информацията", визирана в чл. 41, не представлява друг продукт, различен от фактите, изказванията, мненията и идеите, които се имат предвид от чл. 39 и 40 от Конституцията. Във връзка с това тълкуването, дадено на чл. 40, който в своята втора алинея съдържа понятието "носител на информация ", излиза от понятието "средство за масова информация", а не от специалното значение, което това понятие може да има в дадена специална област. В чл. 40, ал. 2 то е употребено с оглед прилагането на мерките спиране и конфискация и едва ли се отнася до многобройните и трудни на практика за обхващане и контролиране, стигащи параметрите на глобални системи, носители на информация. Разбира се, доколкото въпросните носители са на съхранение у държавни органи, чл. 41, ал. 2 осигурява достъп до тях при условията, които предвижда тази разпоредба. В чл. 41, ал. 2 се урежда индивидуалното право на гражданите, скрепено със задължение на държавните органи или учреждения, на достъп до информация, която представлява за тях законен интерес. Това право има известно самостоятелно значение, докато правото по чл. 41, ал. 1 трябва да се схваща в общия контекст на правото, предоставено от Конституцията, и на личността, и на обществото да бъдат информирани. По тази причина възможността да се разпространява информация тук е поставена след правото:
а) да се търси; и
б) да се получава информация.
Докато "разпространява" може да бъде изтълкувано като еднозначно на същия израз в чл. 39, ал. 1, правото да се търси и получава информация се свързва с общото право на обществеността да бъде информирана. Това означава, че достъпът до общите източници на информация не може да бъде ограничаван от властите, освен ако това е оправдано при условията на второто изречение (на ал. 1).
С оглед на това положение, пряко извлечено от конституционния текст, може да бъде обосновано задължение на държавата да регламентира законодателно достъпа до информация, като това задължение може да бъде степенувано и да се разграничат напр. задължение на държавните органи да публикуват официална информация (т. нар. "активна прозрачност") и задължение да се осигури достъп до източници на информация (т. нар. "пасивна прозрачност").
Също на базата на буквално употребените понятия може да се разграничат двете алинеи на чл. 41. В първата алинея понятието "всеки" очевидно поставя правото да се търси, получава и разпространява информация в общия контекст на комуникационните права. Тук дефинитивно се обхващат и средствата за масова информация, които предвид на споменатите техни функции осъществяват правото и на личността, и на социалната общност да бъдат информирани, включително и чрез средствата за масова информация, по въпроси, които представляват интерес. Не е случайно, че при изброяването е включен и изразът "получава", което е дало на общото ("матерно") право по чл. 39, ал. 1 пълнотата на израза, която произтича от действителното негово съдържание и го определя в неговата цялостна - едновременно личностна и публична - значимост. Вън от общоприетите - на национално и международноправно равнище - съображения, които обуславят ценността на правото, Конституционният съд още веднъж подчертава вече отбелязаното, че самият конституционно установен ред, а негова същност е демократичният процес, се крепи върху информираното мнение на публиката. Като намира, че с оглед на поставената тълкувателна задача не е уместно да се навлиза в изследването и на хипотези, при които разглежданото право може да даде контрапродуктивни резултати за демократичния процес, Конституционният съд подчертава важността на това да се даде възможност релевантната за управлението на обществените процеси информация да бъде достояние на всеки, който иска да я получи.
Тъй като чл. 41 е предмет и на самостоятелно тълкуване, това, което може да бъде специално откроено в неговото съдържание, е правото да се търси и получава информация. Според Конституционния съд от това право произтича и задължение за предоставяне на информация. Конкретното съдържание на това задължение не може да бъде определено другояче, освен по законодателен ред. Законодателят е този, който с оглед на смисъла на конституционната повеля трябва да идентифицира многообразието от хипотези, в които задължението подлежи на изрично формулиране. Останалото е практика на представители на държавните органи и/или учреждения. Впрочем, редица конституционни и законови разпоредби осигуряват публичност или достъп на средствата за масова информация: чл. 82, ал. 1, изр. 1 (заседания на НС са открити); чл. 121, ал. 3 (разглеждането на делата във всички съдилища е публично .......); чл. 35, ал. 1 и 2 ПОДНС (достъп на радиото и телевизията до заседания на НС).
Изключенията от изложените принципни положения са формулирани като основания за ограничаване на прокламираните права съобразно ползвания от конституционния законодател правно-технически способ. Сред изброените в чл. 41, ал. 1, изр. 2 основания обозначеното със съображения за национална сигурност е в най-голяма степен нуждаещо се от законова регламентация, тъй като се отнася до информация, която поначало се подлага на класификация, така че е възможно нейното предварително определяне като "информационен масив", който включва конкретни факти и обстоятелства. От същия - като значимост - порядък е и ограничението, обозначено чрез израза "срещу обществения ред". В случая се визират интереси на равнище, което ги определя като общи или като обществени. Доколкото тези интереси могат да бъдат свързани със съображения на "вътрешна сигурност", те могат да се отнасят до факти и обстоятелства, които са свързани с нейното опазване (например срещу престъпността), така че тяхното разгласяване да се окаже по-малоценно и поради това в по-малка степен защитимо от интереса - разбиран като такъв на обществеността, а не на отделни органи - от разпространяване на информацията. И тук, както във всеки отделен случай във връзка с тълкуването на ограниченията, е необходимо да се изтъкне, че тяхното приложение - независимо от това, че предвиждането им е в защита на друг конституционно признат интерес - трябва да се основава на разбирането, че не става дума за избор между два противопоставящи се принципа, а за приложението на изключение от един принцип (правото да се търси и получава информация), което изключение подлежи на ограничително тълкуване.
Това се отнася и за изключенията по чл. 41, ал. 2, които засягат индивидуалното - според възприетата структура - право на гражданите да получават информация, която представлява личен за тях интерес. Квалификацията "законен" служи, за да обозначи правото въобще да търсят съответната информация и предоставя нормативна регламентация на хипотезите, в които това право може да се осъществи на базата на конституционното изискване. От това изискване произтича, на първо място, необходимостта от създаване на такава регламентация и, от друга страна, ограничаване на изключенията до хипотезите на "държавна" и "служебна" тайна по начин, който държи сметка за приоритетното значение на индивидуалното право. И в тази разпоредба разглежданото право не може да бъде упражнявано за сметка на чужди права и в този смисъл чл. 41, ал. 2 не осигурява право на достъп до информация, отнасяща се до трети лица, нито задължава държавните органи да предоставят такава информация. Ограничението попада в общата категория на конституционни основания, които защитават репутацията, правата и интересите на други граждани.

По тези съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията Конституционният съд
РЕШИ:

I. Разпоредбите на чл. 39, 40 и 41 от Конституцията на Република България утвърждават като основни права на личността правото свободно да се изразява и разпространява мнение и правото да се търси, получава и разпространява информация.
Тези разпоредби защитават правото на личността на свободна изява на нейните същност и достойнство като равнопоставен участник в социалната общност. Същевременно те гарантират възможността на всеки да се информира за заобикалящата го действителност, а на обществото - условия за неговото съществуване и развитие в съответствие със създаденото вследствие свободната размяна на мнения обществено мнение.
Тези функции на правата по чл. 39, 40 и 41 от Конституцията ги определят като същностни за индивидуалното и общественото развитие. Те стоят в основата на демократичния процес и съдействат за неговото функциониране както по отношение на демократичния способ за образуване на предвидените в Конституцията органи, така и за осъществяването на контрол върху тяхната дейност.
Прокламирането на тези права от Конституцията и тяхното пълноценно упражняване е във връзка с редица други основни права на личността и конституционни принципи, каквито са достойнството на човешката личност (чл. 4, ал. 2), свободата на мисълта и свободата на съвестта (чл. 37, ал. 1), политическият плурализъм (чл. 11, ал. 1).
II. В своята съвкупност посочените три разпоредби защитават различни аспекти на правото свободно да се изразява и разпространява мнение и на правото да се търси, получава и разпространява информация. Трите разпоредби се намират в систематична и функционална връзка.
Наред с основното право свободно да се изразява и разпространява мнение, което е установено като право на всеки, в чл. 40, ал. 1 от Конституцията е утвърден принципът, че печатът и другите средства за масова информация са свободни. Прокламирана е изрично забраната на цензурата.
Правото да се търси, получава и разпространява информация по чл. 41, ал. 1 от Конституцията принадлежи на всеки - физически и юридически лица, и защитава както интереса на личността, така и интереса на обществото да бъдат информирани. То се отнася и за печата, и за другите средства за масова информация. От друга страна, чл. 41, ал. 2 от Конституцията гарантира на гражданите достъп до информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес.
III. Отделните права, предоставени от разпоредбите на чл. 39 - 41 от Конституцията, задължават държавата да се въздържа от намеса при тяхното упражняване.
Ограничаването на тези права е допустимо с цел охраната на други, също конституционно защитими права и интереси, и може да става единствено на основанията, предвидени в Конституцията. Не се допуска ограничаването им със закон на други, извън посочените в Конституцията основания.
При налагането на тези ограничения органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт са длъжни да държат сметка за високата обществена значимост на правото да се изразява мнение, на свободата на средствата за масова информация и на правото на информация, поради което ограниченията (изключенията), на които тези права могат да бъдат подлагани, се прилагат ограничително и само за да осигурят защита на конкуриращ интерес.
Сред тези основания, възможността да се осъществи намеса в правото свободно да се изразява мнение, когато то се използва за накърняване на правата и доброто име на другиго, е най-голяма, тъй като по този начин се охраняват честта и достойнството и доброто име на личността съгласно чл. 4, ал. 2 и чл. 32, ал. 1, изр. 2 от Конституцията. Това конституционно ограничение не означава, че не може да бъде осъществявана публична критика, особено на политически фигури, държавни служители и държавни органи.
Ограничението спрямо изказвания, които съставляват призиви към разпалване на вражда, е основано на заложените в Конституцията ценности като търпимост, взаимно уважение, както и на забраната да се пропагандира омраза на расова, национална, етническа или религиозна основа. Това ограничение не отказва защита на многообразието от противопоставящи се едно на друго мнения. Самата същност на правото свободно да се изразява и разпространява мнение има за своя предпоставка ценността на конкуренцията на идеи и противопоставянето на различни гледни точки.
IV. Наред с правото на всеки свободно да изразява мнение и да го разпространява чрез различни способи в чл. 40, ал. 1 от Конституцията се прогласяват свободата на печата и другите средства за масова информация, както и забраната на цензурата.
Изричната забрана на цензурата отразява принципа, според който е недопустима каквато и да е намеса в дейността на средствата за масова информация от страна на държавните органи - както чрез официално институциализиране на средствата за въздействие, така и чрез неформални способи.
Поради причини от юридически и технически характер е допустимо чрез закон да се регламентират организационни, структурни и финансови страни от дейността на електронните медии. Създаването на такъв закон по отношение на националните телевизия и радио е изрично предвидено в § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията. Подобен закон трябва да осигури независимостта на тези средства за информация в организационно, структурно, кадрово, програмно и финансово отношение. Създаването на националните електронни медии като самостоятелни и независими институции изисква образуването на съответните управителни и/или надзорни тела по начин, който обезпечава прегради срещу въздействието на държавни органи, политически фактори или представители на друг частен интерес. Упражняването на такова въздействие от страна на държавни органи би съставлявало проява на цензура по смисъла на чл. 40, ал. 1 от Конституцията. Гаранцията на правото на обществото да получава пълна, плуралистична, балансирана и точна информация е независимостта при осъществяването на текущото управление, редакторската независимост и отговорност по отношение на програмните схеми и съдържанието на програмите, свободата при подбора на кадрите, механизмите на финансиране. Правото на личността и обществото да получават пълна, плуралистична, балансирана и точна информация определя и границите на законодателната компетентност, когато държавата притежава и е длъжна да упражни при условията на чл. 40, ал. 1 от Конституцията, за да създаде възможност на средствата за масова информация да изпълняват своите функции.
В сферата на законодателната компетентност на държавата се включва и установяване чрез закон на режима на лицензиране на недържавните електронни средства за информация в съответствие с принципа на чл. 40, ал. 1 от Конституцията и прилагане единствено на конституционните ограничения, като се осигури откритост и справедливост на процедурата.
Единствено допустимите средства за пряка намеса в дейността на средствата за масова информация са мерките по чл. 40, ал. 2 от Конституцията. Те са от компетентността на органите на съдебната власт и при условията, посочени в тази разпоредба. Сред тях на първо място се намират съображения, свързани със запазване на добрите нрави, разбирани като критерии за обществено благоприличие, установени в обществото с цел неговото съхраняване. Водещ в това отношение е интересът да се поддържа нравственият интегритет на обществото.
V. Правото да се търси и получава информация по чл. 41, ал. 1 от Конституцията обхваща задължението на държавните органи да осигуряват достъп до общественозначима информация. Съдържанието на това задължение подлежи на определяне по законодателен път. То включва задължение на държавните органи да публикуват официална информация, както и задължение да се осигурява достъп до източници на информация. Въпросът кои държавни органи, при какви обстоятелства и обем могат да имат гарантирано ефирно време по националните телевизия и радио трябва да намери законодателно решение, като се държи сметка за правомощията им и за принципа на разделението на властите, както и за свободата на средствата за масова информация и за правото да се получава и разпространява информация.
Правото по чл. 41, ал. 1 от Конституцията е предоставено на всички, включително и на средствата за масова информация. Неговото ограничаване на основанията, посочени в изр. 2, изисква установяване по законодателен път на обстоятелствата, които се отнасят до съображения за национална сигурност или защита на обществения ред.
Това се отнася и до основанията, на които може да бъде отказвана информация на гражданите от страна на държавни органи или учреждения съгласно чл. 41, ал. 2 от Конституцията. Правото, установено в тази разпоредба е лично. То се свързва с обоснован законен интерес на гражданите, а ограничаването му - със създаването на законова регламентация на хипотезите, в които информацията съставлява държавна тайна или друга тайна, за която съществуват предвидени от закона основания за опазването й.

[Assasiyah]

РЕШЕНИЕ № 8
от 6 юни 1996 г.
по конституционно дело № 7 от 1996 г., докладчик съдията Тодор Тодоров
(Обн., ДВ, бр. 51 от 14.06.1996 г.)
Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове: Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, при участието на секретар-протоколиста Силвия Василева разгледа в закрито заседание, проведено на 6 юни 1996 г., конституционно дело № 7 от 1996 г., докладвано от съдията Тодор Тодоров.
Делото е образувано на 8 май 1996 г. по искане на президента на Република България. Искането е относно установяване на противоконституционност на чл. 34, т. 1 и 2 и чл. 35, ал. 1 от Закона за административно-териториалното устройство на Република България (ЗАТУРБ) (ДВ, бр. 63 от 1995 г.).
В искането се поддържа, че с посочените разпоредби се "лишава президента от правото самостоятелно или по предложение до него от орган на местното самоуправление и местната администрация да осъществи промяна на наименование на населено място и селищно образувание с национално значение". Според искането тази уредба противоречи на чл. 98, т. 13 от Конституцията.
С определение от 14 май 1996 г. Конституционният съд е допуснал разглеждане на искането по същество и е конституирал като заинтересувани страни Народното събрание, Министерския съвет и министъра на териториалното развитие и строителството. На страните е предоставен 14-дневен срок за представяне на писмени становища.
С придружително писмо, подписано от заместник-председателя на Народното събрание, в срока е постъпило становище на Комисията по местно самоуправление, административно-териториално устройство и регионална политика на Народното събрание. Постъпило е и становище на Министерския съвет на Република България. В становищата се поддържа, че искането на президента е неоснователно, като основните аргументи се свеждат до следното:
- "държавният глава е напълно свободен да прецени дали да приеме или не направеното предложение". "Министерският съвет само предлага, а не задължава президента да извърши промяна на наименованието";
- въпросът кой трябва да прави предложенията е "въпрос на целесъобразност, който е в компетентността на Народното събрание";
- "посоченото правомощие на президента не е самостоятелно", тъй като е необходимо приподписване на указа от министър-председателя или съответния министър съгласно чл. 102, ал. 2 от Конституцията.
Конституционният съд, за да се произнесе, взе предвид следното:
1. Правомощието на президента на Република България да "наименува обекти с национално значение и населени места" е уредено изрично в чл. 98, т. 13 от Конституцията. Няма съмнение, че правно и логически в това правомощие се включва и преименуването (промяната в наименованието) на вече наименувани обекти. Съдът е имал възможност да се произнесе в този смисъл в мотивите на Решение № 9 от 13 май 1993 г. по к. д. № 9 от 1993 г. (ДВ, бр. 47 от 1993 г.). Това разбиране не се оспорва и в представените становища.
2. От друга страна, в обсега на действие на конституционната разпоредба на чл. 98, т. 13 е включено преименуването не само на населени места, но и на селищни образувания с национално значение по смисъла на чл. 23 ЗАТУРБ. Тези образувания се обхващат от по-общото конституционно понятие "обекти с национално значение".
3. С разпоредбите на чл. 34, т. 1 и 2 и чл. 35, ал. 1 ЗАТУРБ се създава процедура, по която промяната в наименованието на населено място, съответно на селищно образувание с национално значение, се извършва с указ на президента, но след предложение на Министерския съвет. Както правилно се отбелязва в изпратеното от Народното събрание становище, "президентът не е правно обвързан с предложението на правителството...и може да издаде или да откаже да издаде съответния указ". Изрично в този смисъл е и становището на Министерския съвет. Там не се посочва обаче, дали липсата на предложение от Министерския съвет осуетява възможността президентът да упражни правомощието си по чл. 98, т. 13 от Конституцията по своя инициатива или по предложение на друг орган.
4. Предложението на Министерския съвет така, както е уредено в чл. 34, т. 1 и 2 и чл. 35, ал. 1 ЗАТУРБ, е формулирано като задължителна предпоставка за упражняване на президентското правомощие. По този начин законодателят поставя упражняването на последното в зависимост от волята на върховния орган на изпълнителна власт.
Такова законодателно решение не може да бъде конституционно обосновано. Президентът на Република България е държавен глава. Защитата на основните президентски правомощия от въздействието на политическата конюнктура и от ограничаването им с гласувани от парламентарното мнозинство закони се осигурява чрез уреждането им на конституционно равнище. Упражняването на тези правомощия може да се поставя в зависимост само от предвидените в Конституцията условия.
Правомощията на президента са изброени в Конституцията въз основа на принципа на изричното възлагане. Недопустимо е ограничаването със закон на конституционно установените правомощия.
5. Безспорно при упражняване на своите правомощия президентът може да бъде сезиран или подпомаган от различни органи или граждани чрез техни действия и актове, включително предложения. Такова предложение може да бъде направено и от местен орган на самоуправление или от Министерския съвет. Предложението може да сезира държавния глава, но не може да бъде задължително условие за упражняване на неговото правомощие. Законова уредба на такъв ред е възможна и допустима. С разпоредбите на чл. 34, т. 1 и 2 и чл. 35, ал. 1 ЗАТУРБ обаче се въвежда задължително изискване за предложение на Министерския съвет до президента. По този начин върховният орган на изпълнителна власт се поставя в положението на задължителен посредник между органа на местно самоуправление и държавния глава. Законът въздига предложението на Министерския съвет в необходимо и задължително условие за упражняване на президентското правомощие.
Тази уредба е противоконституционна. Тя принизява конституционния статус на българския държавен глава и противоречи на чл. 98, т. 13 от Конституцията. Съдът приема, че предложенията на Министерския съвет могат да бъдат задължителна предпоставка за упражняване на президентските правомощия само в посочените в Конституцията случаи. Създаването на законова процедура е допустимо и понякога необходимо условие за нормалното упражняване на конституционните президентски правомощия. Такава процедура обаче не може да ограничава независимото и самостоятелното упражняване на тези правомощия чрез установяване на задължителни условия извън предвидените в Конституцията.
6. Основният закон изрично предвижда в отделни случаи като условие за упражняване на определени правомощия от президента предложение от Министерския съвет. Такива са разпоредбите на чл. 98, т. 5 и 6 и чл. 100, ал. 2 и 4 от Конституцията. Не е съществувала пречка така да се уредят и други правомощия на президента, но в чл. 98, т. 13 от Конституцията това не е сторено.
7. От стенограмите на Великото Народно събрание е видно, че въпросът за предхождащо указа за наименуване (преименуване) предложение от Министерския съвет е бил обстойно обсъден в пленарно заседание на Великото Народно събрание по второто четене на проекта за Конституция. Предложеният текст за президентското правомощие е: "Наименува населени места и обекти с национално значение по предложение на Министерския съвет" (Стенографски протокол на Великото Народно събрание, сто шестдесет и първо заседание, София, петък, 21 юни 1991 г., 350.5).
При последвалото обсъждане се отхвърля възможността такова правомощие да се предостави на Министерския съвет или на органите на местно самоуправление. Предложенията в тази насока са били оттеглени и сегашната редакция на разпоредбата е гласувана от 255 народни представители, от които против са гласували само 27 души и 8 души са се въздържали.
От дебатите и гласуването с категоричност може да се установи, че действителната воля на конституционния законодател към момента на създаване на разпоредбата на чл. 98, т. 13 от Конституцията изключва поставянето на това президентско правомощие под условие. Така то е записано в Конституцията.
8. Съдът не споделя разбирането, че уредбата на предложението по чл. 34, т. 2 и чл. 35, ал. 1 ЗАТУРБ е единствено "въпрос на целесъобразност". Когато със законова уредба се ограничава (поставя под условие) упражняването на конституционно установено правомощие, въпросът надхвърля границите на целесъобразността и навлиза в сферата на конституционосъобразността. Противното разбиране би позволило всяко конституционно установено правомощие на държавен орган да бъде ограничавано чрез закон и би обезсмислило до голяма степен Конституцията на Република България.
9. В изпратеното от Народното събрание становище и в становището на Министерския съвет се сочи като довод за несамостоятелния характер на президентското правомощие по чл. 98, т. 13 от Конституцията изискването за приподписване на президентския указ от министър-председателя или съответния министър - чл. 102, ал. 2 от Конституцията. Съдът приема, че изискването за приподписване не означава, че това президентско правомощие може да бъде ограничавано със закон. От правна гледна точка въпросът за приподписването възниква на един по-късен етап - след издаване на президентския указ. Приподписването е отделен, самостоятелен акт на друг орган и като аргумент е неотносим към свободното упражняване на конституционно установеното правомощие на президента да преименува населени места или селищни образувания с национално значение. Приподписването (съответно отказът да се приподпише) не може да подмени волята на държавния глава да издаде съответния указ. Затова съдът приема, че въпросът за характера на приподписването и правните последици от него са извън предмета на това дело.

Конституционният съд на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията
РЕШИ:

Обявява за противоконституционни разпоредбите на чл. 34, т. 1 и 2 и чл. 35, ал. 1 от Закона за административно-териториалното устройство на Република България (ДВ, бр. 63 от 1995 г.).
Председател: Асен Манов

[Assasiyah]

РЕШЕНИЕ № 9
от 20 юни 1996 г.
по конституционно дело № 9 от 1996 г., докладчик съдията Цанко Хаджистойчев
(Обн., ДВ, бр. 58 от 09.07.1996 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове: Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, при участието на секретар-протоколиста Енита Еникова в закрито заседание на 20 юни 1996 г. разгледа докладваното от съдията Цанко Хаджистойчев конституционно дело № 9 от 1996 г.
Делото е образувано на 14 май 1996 г. по искане на 52 народни представители от 37-ото Народно събрание.
Конституционният съд е сезиран да обяви за противоконституционни:
а) чл. 2, буква "а" от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ) (обн., Изв., бр. 104 от 1951 г.; изм., ДВ, бр. 36 от 1979 г., бр. 37 от 1996 г.);
б) чл. 6, ал. 1 от приложение № 1, създадено с § 4 от Закона за изменение и допълнение на Закона за местните данъци и такси (ЗИДЗМДТ) (ДВ, бр. 37 от 1996 г.);
в) § 14 ЗИДЗМДТ.
Поискано е също да даде задължително тълкуване на чл. 5, ал. 5 от Конституцията относно влизането в сила на данъчните закони по въпроса: "може ли техните норми да засягат периоди но текущата година, през която са влезли в сила или се прилагат през следващата финансова година (когато се отнася за годишен данък)".
С определение от 21 май 1996 г. Конституционният съд допусна разглеждане искането така, както е предявено. Със същото определение съдът конституира за заинтересувани страни по делото Народното събрание, президента, Министерския съвет, Върховния съд, главния прокурор, министъра на финансите, министъра на правосъдието и Сметната палата. На тях бе предоставена възможността в 10-дневен срок да представят писмени становища, а на подателите на искането - допълнителни съображения.
От всички заинтересувани страни, с изключение на президента и Върховния съд, постъпиха становища. Народните представители не представиха допълнителни съображения в подкрепа на искането си.
Конституционният съд с определение от 20 юни 1996 г., основано на чл. 25, ал. 2 от Правилника за организацията на дейността Конституционния съд, прие, че искането за тълкуване няма самостоятелен характер и всъщност представлява аргументация към искането за противоконституционност на § 14 ЗИДЗМДТ. По тези съображения производството по делото в частта си за самостоятелно тълкуване бе прекратено и остана да се движи за произнасяне по същество на искането, предявено по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията.
В становището си главният прокурор счита искането за основателно и пледира за неговото уважаване. Останалите становища изразяват обратното разбиране.
За да се произнесе по искането, Конституционният съд взе предвид следното:
I.
Относно чл. 2, буква "а" ЗМДТ
Текстът гласи, че общинските съвети и кметствата, които имат бюджети, събират такси за даваните от тях услуги в случаите при получаване на имущества по дарение и по възмезден начин.
Според искането тази разпоредба противоречи на чл. 84, т. 3 от Конституцията.
Твърденията са, че в тези случаи общинският съвет не оказвал никакви услуги, което означава, че липсва основание да се събират такси. Поддържа се, че под наименованието "такси" в Закона за местните данъци и такси всъщност е уреден данък, като е представена възможността на Министерския съвет да определя неговия размер. Има се предвид Тарифата за местните такси по Закона за местните данъци и такси, утвърдена с постановление № 69 на Министерския съвет от 28 май 1975 г. (ДВ, бр. 45 от 1975 г.). Тарифата е многократно изменявана и допълвана - последното изменение на посочените в искането на чл. 1 и 2 от нея датира от 1993 г. (ДВ, бр. 50 от 1993 г.). Най-кратко изразено, в това именно, че "става дума за данък, чийто размер се определя от Министерския съвет", авторите на искането виждат несъответствието на чл. 2, буква "а" ЗМДТ с конституционната норма.
Съгласно чл. 84, т. 3 от Конституцията данъците се установяват само със закон и само със закон може да бъде определян техният размер. За всички елементи, които формират данъка като данъчен обект (предмет на облагането), данъчна основа, данъчна единица, данъчна ставка и пр., а не само за някои от тях, важи посоченото конституционно изискване. Съдът е имал възможността и се е произнесъл в този смисъл в Решение № 3 от 9 февруари 1996 г. (ДВ, бр. 14 от 1996 г.). Искането се позовава на това решение.
От текста на чл. 84, т. 3 от Конституцията обаче не маже да се прави извади за недопустимост законодателят да определя такси и да предоставя събирането им от органи на местното самоуправление, като последните извършват съответните услуги - арг. чл. 60, ал. 1 и чл. 141 от Конституцията. Конституционна забрана в тази насока въобще няма. Разпоредбата на чл. 2, буква "а" ЗДМТ изразява точно това. Тя казва само, че общинските съвети и кметства с бюджет събират такси за издаваните от тях услуги при прехвърляне на имуществата по дарение и по възмезден начин. Тя не казва нищо повече.
Оспорваната разпоредба сама по себе си не противоречи нито на чл. 84, т. 3 от Конституцията, нито на друга конституционна норма.
Искането в обстоятелствената част има по-широко съдържание, отколкото петитиумът. Както се посочи, то се позовава на Постановление № 69 от 1975 г. на Министерския съвет. Актът е извън компетенциите и контрола на Конституционният съд. Неговата нормативна основа може да бъде съзряна в разпоредбата на чл. 4, ал. 1 ЗДМТ, но тя не влиза в предмета на искането. Съдът не е ограничен с посоченото основание за неконституционосъобразност, но той се произнася само по направеното искане (чл. 22, ал. 1 ЗКС).
Конституционният съд намира за безпредметно да обсъжда твърденията и доводите, че в Закона за местните данъци и такси е уреден като такса един данък, чийто размер е определен от подзаконов нормативен акт. Съдът не счита за необходимо да преценява дали този бюджетен приход действително е свързан с елемента услуга, който е разграничителен белег между данък и такса. Това е така, защото, ако твърденията по искането са оправдани, то соченото несъответствие в случая не може да бъде преодоляно чрез конституционният контрол. Това може да стане по законодателен ред.
II.
Относно чл. 6, ал. 1 от приложение № 1, създадено с § 4 ЗИДЗМДТ

Тази разпоредба предвижда увеличаване 5 пъти на данъчната оценка за сгради или части от сгради, които не се използват за жилищни нужди. Нейното съдържание показва, че приложното поле обхваща две категории обекти.
Едната категория са нежилищните имоти. Това са всички обекти, които поради същността и предназначението си не могат да обслужват жилищни нужди - индустриални, административни и други сгради, работилници, магазини, складове и др.
От действието на чл. 6, ал. 1 от приложението, по силата на ал. 2, са изключени някои имоти, които нямат жилищен характер. Те са изчерпателно изброени: стопански и други второстепенни сгради и постройки (обори, хамбари, плевни и др.) върху терени, предназначени за строеж на жилищни сгради; гаражи; вилни сгради; ателиета за творческа, научна или художествена дейност. Разпоредбата не се отнася за тях, но само при положение, че те се използват за лични нужди и според предназначението им.
Жилищните имоти, които не се използват за жилищни нужди, представляват втората категория обекти, за които намира приложение разглежданата разпоредба. Характерното за тях е, че те не се използват според предназначението им. Те се използват за нежилищни нужди - за офиси, кантори, лекарски кабинети и пр. Без значение е, кой е ползвателят - собственик или наемател (арг. чл. 6, ал. 2 от приложението). Това ще рече, че увеличената данъчна оценка ще намери приложение за жилище, което неговият собственик използва лично за нежилищни нужди - напр. за лекарски кабинет, адвокатска кантора, офис и др.
Подателите на искането считат, че чл. 6, ал. 1 от приложение № 1 нарушава чл. 60, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията. Както се посочи, тезата за противоконституционност се подкрепя от становището на главния прокурор, докато останалите представени становища стоят на обратна позиция.
Искането е основателно.
Данъкът върху сградите е типичен имуществен данък. Неговият юридически състав обхваща правото на собственост върху определени недвижими имоти. Облагат се сградите, дворните места и парцелите. Нормативната уредба на данъка се съдържа в Закона за местните данъци и такси. Тя предвижда пропорционалното облагане, с диференциран подход, върху оценката на визираните имоти (чл. 9 ЗМДТ). Оттук може да се заключи, че величината на оценката има решаваща роля за размера на данъка.
По отношение на сградите, дворните места и парцелите или на части от тях, собственост на граждани, намира приложение данъчната им оценка. Как се определя тя, казва създаденият с § 4 ЗИДЗМДТ нов чл. 12а ЗМДТ: "по норми съгласно приложение № 1". Една от тези норми е разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от приложението, предмет на искането.
Разпоредбата, като предвижда данъчната оценка за сгради или части от сгради, които не се използват за жилищни нужди, да се увеличава пет пъти, поставя размера на данъка в зависимост от елемент, който не е присъщ за един имуществен данък, какъвто е данъкът върху сградите. Размерът на данъка се обуславя от стойността на обекта, която не се влияе от това за какви нужди той се използва. Начинът на използване не е елемент от стойността. От това, че едно жилище престава да бъде ползвано според предназначението и почва да се използва за нежилищни нужди, не се променя неговата стойност. Правото на собственост върху сграда, пораждащо данъчното задължение, има един и същ обем както когато сградата се ползва за жилищни нужди, така и когато тя не се ползва за такива нужди. Дотолкова, доколкото промяната в ползването може да доведе до различен доход от обекта, този доход трябва да бъде предмет на друг данък - подоходен. Отделното посочване в чл. 60, ал. 1 от Конституцията на "доходи и имущество" трябва да се схваща за изискване за разграниченост между подоходните и имуществените данъци, за недопускане на елементи, присъщи на едната категория данъци в другата категория данъци. Това именно разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от приложение № 1 не спазва и в този смисъл тя не кореспондира с посочената конституционна норма.
Сградите или частите от сгради, които попадат в приложното поле на разглежданата разпоредба, по принцип са свързани пряко или косвено с извършването на стопанска дейност. Тук е мястото да се отбележи, че не е прецизен доводът срещу искането, според който нормата е "относима само за онези жилищни сгради или части от сгради, които са изградени като такива съгласно архитектурно-застроителния план, които подлежат на данъчно облагане и и които не се ползват по предназначение за жилищни нужди" (становище на Министерския съвет - стр. 5). Нормата има по-широко приложение. Тя се прилага за имоти, които по своята същност не могат да служат за живеене - индустриални сгради, работилници, складове, магазини и др. Тези обекти имат несъмнено стопанско предназначение. Жилищните сгради или части от сгради, които не се ползват по предназначение за жилищни нужди, също се явяват свързани със стопанската дейност, като се използват за офиси, канцеларии, търговски помещения и др. Създаденият с нормата на чл. 6, ал. 1 от приложение № 1 петорен размер на данъчната оценка, респ. на данъка, не служи на идеите за насърчаване на стопанската инициатива и за защита на стопанската дейност, залегнали в чл. 19, ал. 1 и 3 от Конституцията.
По тези съображения Конституционният съд намира чл. 6, ал. 1 от приложение № 1 за противоконституционен.
III.
Относно § 14 ЗИДЗМДТ

Параграф 14 ЗИДЗМДТ определя: "Нормите по приложение № 1 влизат в сила от 1 януари 1996 г.". Според искането той нарушава няколко конституционни разпоредби.
Посочва се преди всичко чл. 60, ал. 1 от Конституцията, според който основно задължение на гражданите е да плащат данъци и такси, установени със закон. От това, че е казано "установени", а не установявани със закон, в искането се прави изводът, че трябва да се плащат данъци, които са вече установени, т. е. определена е цялата данъчна уредба във време, което предхожда съответния данъчен период - месец, година и др. Изтъква се, че данъкът върху сградите като годишен данък изисква промяната в неговия размер да влезе в сила "само от началото на следващия данъчен период", в случая от 1 януари 1997 г. Според искането § 14 ЗИДЗМДТ е в противоречие и на чл. 6, ал. 2, изр. 1 и чл. 57, ал. 2 от Конституцията.
Република България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите на страната, пред които всички граждани са равни - чл. 4, ал. 1 и чл. 6, ал. 2, изр. 1 от Конституцията. Проява на конституционните принципи за правова държава и законност в областта на данъчното право е правилото за неретроактивност на данъчната норма. Конституционният съд не е чужд на разбирането, че данъчният закон действа занапред, от влизането му в сила насетне. Нормите, с които се въвеждат данъчни задължения или данъчни утежнения, трябва да бъдат създадени преди времето, за които те се отнасят. Това важи и за годишните данъци, какъвто е данъкът върху сградите. Гражданите трябва да знаят предварително, преди настъпването на финансовата година, данъците и техния размер, които те ще плащат.
Конкретният случай обаче разкрива особености, които му придават изключителност. Тази изключителност дава основание на съда да приеме, че § 14 ЗИДЗМДТ има своето оправдание и да отхвърли искането.
Размерът на данъка върху сградите за 1996 г. бе увеличен с Постановление № 254 на Министерския съвет от 22 декември 1995 г. (ДВ, бр. 114 от 1995 г.). Това стана, преди да започне финансовата година. Извършената данъчна промяна с нормативен акт от такъв ранг не представляваше прецедент, а практиката в тази насока. Последната се основаваше на чл. 13, ал. 2 ЗМДТ, който Конституционният съд с Решение № 3 от 1996 г. по к. д. 2 от 1996 г. обяви за противоконституционен. Върховният съд - петчленен състав, с Решение № 190 от 8 март 1996 г. по дело № 19 от 1996 г. отмени Постановление № 254 от 1995 г. на Министерския съвет. С това отпадна увеличението на данъка за 1996 г. Със Закона за изменение и допълнение на Закона за местните данъци и такси (ДВ, бр. 37 от 1996 г.) то бе въведено отново, вече по законодателен ред.
Така се стигна до положението, че гражданите през различно време на годината да дължат и да плащат данък върху сградите за 1996 г. за едни и същи обекти в различен размер. Създаденият § 14 ЗИДЗМДТ отстранява тази аномалия.
Искането се позовава на чл. 6, ал. 2, изр. 1 от Конституцията. Конституционната норма не е аргумент за уважаването му, а за неговото отхвърляне. Това е така, защото § 14 ЗИДЗМДТ премахва неравностойното положение, в което бяха данъкоплатците - едни от тях да платят данъка въз основа на едни данъчни оценки, а другите - въз основа на други оценки.
Нормата на чл. 57, ал. 2 от Конституцията, която според искането е също нарушена, забранява злоупотребата с права. Тя не е относима към процесния случай.
Същото се отнася и за чл. 5, ал. 5 от Конституцията. Тази разпоредба регламентира началния момент, от който правната норма (нормативният акт) произвежда действие - става действащ, важим акт. Тя урежда времето от обнародването на акта, докато той влезе в сила - vacatio legis.
По тези съображения съдът не намира за основателно искането за обявяване на § 14 ЗИДЗМДТ за противоконституционен.

На основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд
РЕШИ:

1. Обявява за противоконституционна разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от приложение № 1, създадено с § 4 ЗИДЗМДТ (ДВ, бр. 37 от 1996 г.).
2. Отхвърля искането за обявяване за противоконституционни:
а) член 2, буква "а" ЗМДТ; и
б) параграф 14 ЗИДЗМДТ.

Съдиите Младен Данаилов, Цанко Хаджистойчев, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров и Александър Арабаджиев са подписали решението с особено мнение по т. 1 на диспозитива, а съдиите Милчо Костов, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев и Иван Григоров - по т. 2, буква "б" на диспозитива. Особените мнения са приложени към делото.

[Assasiyah]

РЕШЕНИЕ № 10
от 4 юли 1996 г.
по конституционно дело № 8 от 1996 г., съдия докладчик Милчо Костов
(Обн., ДВ, бр. 61 от 19.07.1996 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове: Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, при участието на секретар-протоколиста Росица Топалова в закрито заседание разгледа на 4 юли 1996 г. докладваното от съдията Милчо Костов конституционно дело № 8 от 1996 г.
I
Делото е образувано на 9 май 1996 г. по искане на главния прокурор на Република България.
Главният прокурор сезира Конституционния съд с искане да бъде установена противоконституционност на чл. 70, ал. 2 и чл. 72 от Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина (ЗЛСАХМ) - ДВ, бр. 36 от 1995 г.
Според искането разпоредбата на закона (чл. 70, ал. 2 ЗЛСАХМ), която предвижда, "че на територията на държавни и общински държавни заведения могат да се откриват само общински аптеки", противоречи на чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията. "Текстът ограничава прокламирания с основния закон принцип за свободната стопанска инициатива" и "поставя в привилегировано положение общините" с оглед на това, че само те могат да открият аптеки за продажба на лекарства на "привлекателната територия" на здравните заведения.
Конституционосъобразността на чл. 72 ЗЛСАХМ е оспорена със съображението, че само на общините е разрешено да откриват повече от една аптека, докато лицата по чл. 68, ал. 1, т. 2 и 3 ЗЛСАХМ са лишени по силата на категоричен нормативен запрет от тази възможност. И относно този запрет предявителят на искането вижда противоречие на конституционните текстове - чл. 19, ал. 1, 2 и 4.
С определение от 14 май 1996 г. Конституционният съд е допуснал разглеждане по същество на предявеното искане и е конституирал като заинтересувани страни Народното събрание, Министерския съвет, министъра на здравеопазването, Българския лекарски съюз и Съюза на фармацевтите в България. В 14-дневния срок всички страни са представили своите становища по делото. Към делото бяха приложени и проучени стенографските дневници на Народното събрание от обсъждането и приемането на ЗЛСАХМ, както и стенографските дневници от обсъждането на проектозакона от Комисията по здравеопазването.
II
Относно изразените становища на заинтересуваните страни могат да се направят следните кратки констатации.
Становището на Народното събрание е изразено чрез препратеното от председателя на Народното събрание становище на Комисията по здравеопазването. Според тази комисия "чл. 70, ал. 2 ЗЛСАХМ не противоречи на чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията на Република България, тъй като той произтича непосредствено от чл. 17, ал. 4 от Конституцията". Това разбиране се подкрепяло (според парламентарната комисия) от разпоредбата на чл. 17, ал. 3 от Конституцията, съгласно която "частната собственост е неприкосновена". "Държавата и общините в случаите, в които те управляват не нечия друга, а своята частна собственост, имат правото да създават специален режим, който да защитава собствения им интерес..."
Становището на Министерския съвет също така не възприема искането на главния прокурор. Министерският съвет приема, че "от чл. 70, ал. 2 ЗЛСАХМ не произтича никакво ограничение на свободната стопанска инициатива по посочените субекти. Установеното в него изискване произхожда единствено от правомощието на собственика самостоятелно да решава начина на използване на своята собственост." Относно оспорения от конституционоправна гледна точка чл. 72 ЗЛСАХМ Министерският съвет счита, че "искането на главния прокурор в тази му част е противоречиво". Поради липса на "ясно и недвусмислено становище" в предявеното искане Министерският съвет приема, че "Конституционният съд би следвало да упражни правомощието по чл. 17, ал. 3 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд и да поиска отстраняването на посочения недостатък".
Министърът на здравеопазването също изразява несъгласие със становището на главния прокурор. Министърът приема, че търговията с лекарствени средства, извършвана чрез аптеките, не е типична търговска дейност, а особен вид дейност, касаеща здравето на гражданите, която се осъществява чрез контрол на държавата съгласно чл. 52, ал. 2 от Конституцията. "Затова тази търговия се извършва не чрез какъвто и да било търговски обект, а чрез аптека, за която законодателят е приел, че е здравно заведение (чл. 65 ЗЛСАХМ)." Към становището на министъра на здравеопазването е приложена справка относно европейското законодателство в областта на аптечното дело.
Съюзът на фармацевтите в България също не споделя искането на главния прокурор със съображението, че чл. 70, ал. 2 ЗЛСАХМ не създава "монополно положение" за общините, защото "монополно положение винаги се свързва с монополизъм в рамките на националния пазар, какъвто не е пазарът на територията на една община". Що се касае до нормата на чл. 72 ЗЛСАХМ, тя не може да бъде противоконституционна, защото непосредствено се свързва с другите разпоредби на същия закон и смислово произтича от тях, а те не са оспорени от главния прокурор (чл. 65, ал. 1, чл. 66, ал. 1, чл. 68, ал. 7 и чл. 81).
Според становището на Българския лекарски съюз е "допустимо всяко юридическо лице, отговарящо на условията на закона, да притежава повече от една аптека, като всяка се ръководи от определен съдружник...". "Няма основание да се прави разлика между търговските дружества, създадени от общината, и тези - от фармацевти и да се счита, че вторите дават по-слаби гаранции за потребителите..." "Текстът на чл. 72 ЗЛСАХМ - четем в същото становище - влиза в противоречие с разпоредбите в Конституцията, като създава неравни условия върху единствен критерий - носителят на правото на собственост." Заключението на Българския лекарски съюз е, че чл. 70, ал. 2 и чл. 72 ЗЛСАХМ противоречат на Конституцията.
Въпросът за противоконституционността на чл. 70, ал. 2 и чл. 72 ЗЛСАХМ е поставен и разискван във всички етапи на обсъждане в Народното събрание: в Комисията по здравеопазване, при приемането на проекта на първо четене и при обсъждането на текстовете на второ четене. Още при най-общото обсъждане на първо четене е обърнато внимание върху несъобразяване на проекта с конституционната норма на чл. 19, ал. 2 - има се предвид действащите норми на чл. 70, ал. 2 и чл. 72 ЗЛСАХМ (стр. 20 и сл. на заверен препис-извлечение на Стенографски протокол на 36-о Народно събрание, 18-о заседание, 1995 г.). В своите разяснения министърът на здравеопазването нарича поставения въпрос "конфликтна точка" и счита, че "в Комисията по здравеопазването предстои да се уточни този пункт" (стр. 28 на същия стенографски протокол). При обсъждането на второ четене оспорването на тези текстове на проектозакона отново е било повторено със същите аргументи, почерпени от разпоредбите на Конституцията, но в първоначалната си редакция законът е бил гласуван и приет с мнозинство в пленарната зала.
III
Анализът на представените по делото становища на страните и на документираните в стенографските протоколи обсъждания на проекта в парламентарната Комисия по здравеопазването и при първото и второто четене в пленарна зала позволява да се направят следните изводи:
1. Според текста на чл. 70, ал. 2 ЗЛСАХМ "само общински аптеки" могат да се откриват на територията на държавни и общински здравни заведения. Измежду изброените на чл. 68 ЗЛСАХМ субекти на правото да откриват аптеки ("фармацевти, събирателни и командитни търговски дружества" и др.) преференцията, предоставена на общините (чл. 68, ал. 1, т. 4), е ясна и категорично изявена в чл. 70, ал. 2 - никой друг освен общините не може да открива аптека на болнична територия. В предявеното искане тази територия е наречена "привлекателна територия". Това едва ли може да се оспори. Тя е привлекателна, защото гражданите, които ползват лекарска помощ в болницата, могат веднага да потърсят и да се снабдят с предписаните лекарства след посещение в здравното заведение. Лекарствата не само могат веднага да се купят, но обикновено лекарите съобщават, че те могат да се намерят в "прилежащата" към болницата аптека. Удобството за пациентите е безспорно. "Привлекателността" на местоположението няма нужда повече и по-подробно да се доказва. Касае се за безспорен търговски интерес на собственика на аптека, разположена във или при болница. Касае се за осигурен или поне за стабилен приток на клиентела.
И оттук веднага следва въпросът дали тази законова разпоредба относно общинските аптеки не противоречи на Конституцията; дали не се нарушава изискването за "еднакви правни условия за стопанска дейност" (по чл. 19, ал. 2 от Конституцията).
Нормата на чл. 70, ал. 2 ЗЛСАХМ не противоречи на Конституцията. Тя урежда конституционно признато нормотворческо правомощие относно режима на обектите на държавната и общинската собственост ( чл. 17, ал. 4 от Конституцията). Разпоредбата на чл. 70, ал. 2 ЗЛСАХМ се вмества изцяло в посочената конституционна норма - чл. 17, ал. 4, и пряко произтича от нея.
Тази изходна позиция може да бъде доказана.
Нормата на чл. 70, ал. 2 ЗЛСАХМ урежда съотношението между (разположението на) два вида обекти: територията на държавни и общински здравни заведения и общински аптеки.
Първо, законовата норма разпростира своето действие само на територията на държавни и общински здравни заведения. Извън територията на тези заведения (частни болници, частни поликлиники и др.) тя няма действие.
Второ, законовата норма регулира "само общински аптеки"; тя не се отнася до другите обекти на собственост, чрез които се извършва подобен вид дейност (срв. чл. 68 ЗЛСАХМ).
Рамките на конституционния текст са стриктно спазени. Създаденият с чл. 70, ал. 2 ЗЛСАХМ режим остава изцяло режим относно обекти на държавата и общинската собственост.
И трето, това става, както изисква Конституцията, със закон.
Основание за неговото оспорване поради несъобразяване с Конституцията няма.
2. Нормата на чл. 72 ЗЛСАХМ прокарва ясно разграничение между аптеките според титуляра на собственост - само общините могат да получат разрешение за откриване на повече от една аптека. Такова право нямат търговски дружества, които са собственост на фармацевти; такова право нямат и кооперации на фармацевти; такова право нямат даже самите болнични заведения с оглед на нуждите на болничното лечение.
Противоречието на тази норма с чл. 19, ал. 2 и 4 от Конституцията може лесно да се установи. Законовата норма не създава "еднакви правни условия за стопанска дейност", както изисква конституционният текст. Като не допуска откриване на повече от една аптека от търговски дружества и кооперации, чл. 72 ЗЛСАХМ по същество ограничава правото на гражданите да се кооперират и да създават други форми на сдружаване за постигане на стопански и социален напредък (както изисква ал. 4 на чл. 19 от Конституцията).
Законът (ЗЛСАХМ) съдържа достатъчно други разпоредби, които защитават правата на потребителите на лекарствените средства. Допълнителна и по-голяма гаранция чрез ограничаване на сдружаването на фармацевти не може да се въвежда от закона.
От конституционоправна гледна точка недопустима е забраната по чл. 72 ЗЛСАХМ, отнасяща се до болнични заведения. Когато се касае за крупни болнични комплекси, недопустима е противоконституционната забрана да се открие в такъв комплекс втора (трета) болнична аптека за нуждите на пациентите на самата болница.
Относно препращането, което се съдържа в чл. 72 към чл. 68, ал. 1, т. 1 ЗЛСАХМ, преценка за конституционосъобразност е излишна. Както е казано и в самото предявено искане на главния прокурор, забраната, отнасяща се до фармацевти, е логично следствие от други разпоредби на закона (чл. 66 ЗЛСАХМ) и затова самото оспорване на конституционността се отнася само до посочените в чл. 72, т. 2 и 3 на чл. 68, ал. 1 ЗЛСАХМ. Само в тези рамки трябва да се обяви противоконституционност на чл. 72 ЗЛСАХМ.

Въз основа на гореизложеното Конституционният съд
РЕШИ:

1. Отхвърля искането за обявяване на противоконституционност на чл. 70, ал. 2 от Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина (ДВ, бр. 36 от 1995 г.).
2. Обявява за противоконституционен чл. 72 от Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина в частта относно лицата по чл. 68, ал. 1, т. 2 и 3 от същия закон.

Решението е подписано с особено мнение по чл. 70, ал. 2 от съдиите Милчо Костов, Иван Григоров и Николай Павлов (точка първа от диспозитива).

[Assasiyah]

РЕШЕНИЕ № 11
от 9 юли 1996 г.
по конституционно дело № 10 от 1996 г., съдия докладчик Николай Павлов
(Обн., ДВ, бр. 61 от 19.07.1996 г.; бр. 87 от 1996 г. - попр. с Решение № 16 от 26.09.1996 г. по к.д. № 10 от 1996 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове: Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков при участието на секретар-протоколиста Мариана Георгиева разгледа в закрито заседание, проведено на 9 юли 1996 г., конституционно дело № 10 от 1996 г., докладвано от съдията Николай Павлов.
Делото е образувано на 14 юни 1996 г. по искане на 49 народни представители от 37-ото Народно събрание за обявяване противоконституционността на § 4 от допълнителните разпоредби на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти, създаден с § 2, т. 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти (ДВ, бр. 51 от 1996 г.).
В искането се поддържа, че с тази разпоредба, която е изменение на чл. 7, се нарушава грубо чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията на Република България. Като се позовава на решенията на Конституционния съд по к.д. № 4 от 1995 г., к.д. № 24 от 1995 г. и к.д. № 29 от 1995 г., се подчертава, че § 4 от допълнителните разпоредби на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти, създаден с § 2, т. 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти (ДВ, бр. 51 от 1996 г.) е приет, без да бъде съобразен с цитираните решения. Изтъква се, че срокът по чл. 7 е преклузивен и исковете са вече предявени, или поради пропускане на срока са вече преклудирани, т.е. че не може след изтичането му да се въвеждат нови изисквания. Твърди се, че този подход на законодателя противоречи на принципите на правовата държава, залегнали в преамбюла на конституцията, както и на чл. 17, ал. 1 и 3 от нея. По-нататък се отбелязва, че с новата редакция на чл. 7 от Закона за възстановяване на собствеността върху одържавени недвижими имоти (ЗВСОНИ), направена с § 4 от допълнителните разпоредби на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти, създаден с § 2, т. 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти (ДВ, бр. 51 от 1996 г.), наново се посяга на закона и конституционносъобразно възстановената собственост на гражданите.
С определение от 20 юни 1996 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане искането и е конституирал като заинтересувани страни по делото Народното събрание и Националното движение "Защита на засегнатите от закона за реституцията - ЗВСОНИ".
Със становище от 25 юни 1996 г. от името на вносителите на искането са изразени допълнителни съображения в подкрепа на искането. Твърди се, че с влизането в сила на ЗВСОНИ (25.II.1992 г.) собствеността на правоимащите е възстановена по право при условията, поставени тогава с чл. 7 от закона. Постановяването след това на допълнителни условия лишава собствениците от вече придобити права на собственост в нарушение на чл. 17, ал. 3 и 5 от Конституцията.
В становището на Народното събрание се поддържа, че чл. 7 ЗВСОНИ, изменен с § 4, не е пряко следствие от конституционните разпоредби и е приет по съображения за целесъобразност. По-нататък се отбелязва, че позоваването на чл. 26 ЗЗД е неправилно, щом е разпоредба на обикновен закон, а не на Конституцията и следователно би могла да бъде изцяло или частично дерогирана с последваща законова разпоредба.
Националното движение "Защита на засегнатите от закона за реституцията - ЗВСОНИ" в своето становище застъпва тезата, че атакуваният с искането § 4 от допълнителните разпоредби на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти, създаден с § 2, т. 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти (ДВ, бр. 51 от 1996 г.) не е противоконституционен.
За да се произнесе по искането, Конституционният съд взе предвид следното:
С чл. 7 ЗВСОНИ е въведен едногодишен срок, в който собствениците на имотите по чл. 1 и 2 от цитирания закон могат да предявят искове за възстановяване на собствеността върху имотите си при определени условия. Налице са вече влезли в сила решения на съда, основани на въпросния текст. От конституционноправна гледна точка е недопустимо собствениците да бъдат поставени в различно положение по отношение на материалноправните основания за разглеждане на иска, като тези, чиито искове все още не са решени поради различни причини, ще са в по-тежко положение за защита на собствеността. Срокът по чл. 7 е преклузивен. Исковете са вече предявени или поради пропускане на срока са преклудирани. Не може след изтичането му да се променят основанията за предявяването им. Това противоречи на принципите на правовата и демократична държава, залегнали в преамбюла на Конституцията, както и в чл. 17, ал. 1 и 3 от нея. С § 4 от допълнителните разпоредби на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти, създаден с § 2, т. 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти (ДВ, бр. 51 от 1996 г.) се променят основанията за предявяване на исковете, което е само по себе си противоконституционен подход и води до отнемане на възможността да се защити правото на собственост. В този смисъл Конституционният съд се е произнесъл с решения по к.д. № 4 от 1995 г., к.д. № 24 от 1995 г. и к.д. № 29 от 1995 г.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 Конституционният съд
РЕШИ:

Обявява за противоконституционен § 4 от допълнителните разпоредби на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти, създаден с § 2, т. 2 от Закона за изменение и допълнение на Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти (ДВ, бр. 51 от 1996 г.).

Решението е подписано с особено мнение от съдията Александър Арабаджиев.

[Assasiyah]

РЕШЕНИЕ № 12
от 23 юли 1996 г.
по конституционно дело № 13 от 1996 г., съдия докладчик Иван Григоров
(Обн., ДВ, бр. 67 от 06.08.1996 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове: Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 23 юли 1996 г. конституционно дело № 13 от 1996 г., докладвано от съдията Иван Григоров.
Конституционно дело № 13 от 1996 г. е образувано по искане на 54 народни представители от 37-о Народно събрание за даване на задължително тълкуване на разпоредбата на чл. 93, ал. 2 от Конституцията на Република България в смисъл "кога едно лице е български гражданин по рождение и въз основа на кой закон следва да се преценява това". В искането се акцентира върху обстоятелството, че с оглед на предстоящите президентски избори трябва да съществува пълна яснота по изискванията, които отправя Конституцията към кандидатите за президент. В съобразителната част групата депутати отбелязват проблемите, които тълкуването и приложението на посочената разпоредба поражда или може да породи. Според тях това е така, защото в новата ни история са сменени няколко закона за българското гражданство, респективно са направени редица изменения и допълнение в съществуващите закони за българското гражданство, и тези закони не уреждат по еднакъв начин разглежданата материя.
С определение от 9 юли 1996 г. искането е допуснато за разглеждане.
Със същото определение като заинтересувани страни по делото са конституирани Народното събрание, президентът, Министерският съвет и министърът на правосъдието.
В изпълнението на предоставената им от съда възможност писмени становища по делото са представили президентът, Министерският съвет и министърът на правосъдието.
Писменото становище от Народното събрание, съобразено с изискванията на чл. 75 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, не е постъпило. Действително по делото са изпратени две становища - едното лично от председателя на Комисията по правата на човека и вероизповеданията и друго от Съвета по законодателство при Народното събрание, но съставителите на тези две становища не са страни по настоящето дело и Конституционният съд счита, че по принцип с мнения на неконституирани по делата страни не следва да се занимава. Въпреки това, по изключение, съдът се запозна с тези две становища.
Постъпили са допълнителни съображения от групата народни представители, податели на искането.
I
В допълнителните си съображения народните представители доразвиват първоначалната си теза и излагат допълнителни аргументи. Твърдят, че "едно лице може да се роди при действието на различни закони, действали по различно време и съдържащи различни условия, при които то става български гражданин с юридическия факт на своето раждане". Поддържа се също така, че дали едно лице е български гражданин по рождение се преценява "единствено по закона, който е бил в сила в момента на настъпване на юридическия факт на раждането на лицето, и че не може в последствие, но със задна дата, едно лице, което в момента на своето раждане не е станал български гражданин, да стане такъв, поради промяна в един следващ закон".
В своето становище президентът на Република България поддържа теза, с която подкрепя искането на групата депутати и излага подробни мотиви за това. Държавният глава счита, че придобиването на българско гражданство по рождение като съществено изискване за допустимостта на кандидата за президент е гражданската принадлежност на едно лице към определена държава. В становището се поддържа тезата, че "всеки кандидат за президент трябва да бъде преценяван дали е български гражданин по рождение (като конституционен термин), с оглед на това при действието на кой закон е родено лицето - придобило своето българско гражданство по рождение - по произход или по месторождение". Според тезата на президента гражданството по рождение се придобива въз основа на факта на раждането и по силата на закона. Член 25, ал. 1 от Конституцията приповтаря дословно текста на действащия и преди влизането й в сила Закон за българското гражданство (чл. 6) и посочва принципите, въз основа на които българското законодателство регламентира това за родените след влизането й в сила.
В заключение, според президента дефиницията "български гражданин по рождение" - по смисъла на чл. 93, ал. 2 от Конституцията - следва да бъде преценявана в зависимост от действащото българско законодателство към момента на неговото раждане.
В становището си Министерският съвет поддържа тезата, че "разпоредбата на чл. 25, ал. 1 преуреди всички заварени случаи, свързани с придобиване на българско гражданство по рождение". Вторият извод е, че "всяко лице, на което към момента на влизане в сила на Конституцията поне единият родител е български гражданин, е вече (ex lege) български гражданин по рождение, независимо от това къде и кога е роден". Твърди се, че "Да не признаем преуреждащото действие на чл. 25, ал. 1 от Конституцията на Република България ще означава съществено да ограничим правото на значителен брой български граждани".
В заключение, Министерският съвет твърди, че преценката дали лицето е български гражданин по рождение следва да се извърши по закона, който е в сила към момента на изборите за президент, а не по закона, който е в сила в момента на неговото раждане.
В становището на министъра на правосъдието се предлага "чл. 93, ал. 2 да се тълкува систематически и логически и с оглед единството на Конституцията във връзка с чл. 25" и се поддържа тезата, че "именно чл. 25 урежда института на българското гражданство".
Министърът на правосъдието твърди, че по втората част от искането на групата народни представители - въз основа на кой закон следва да се преценява българското гражданство, е недопустимо да се произнася Конституционният съд, като мотив за това е липсата на компетентност на съда.
В становището се поддържа, че според тълкуването на чл. 25, ал. 1 от Конституцията "всички действащи преди това (приемането на Конституцията от 1991 г. - заб. на съда) закони не са приложими".
II
Конституционният съд, след като обсъди развитите в искането доводи и становищата на заинтересуваните страни, приема следното:
Член 93, ал. 2 от Конституцията регламентира условията, при наличието на които едно лице може да бъде избрано за президент на републиката. Изискванията са да бъде български гражданин по рождение, да е навършил 40 години, да отговаря на условията за избиране на народен представител и да е живял последните пет години в страната.
С оглед на предмета на делото и искането да бъде тълкувано понятието "български гражданин по рождение" по смисъла на чл. 93, ал. 2 от Конституцията на Република България, Конституционният съд ще се ограничи само върху обсъждането на този способ за придобиване на българско гражданство и произтичащите от това конституционни и законови правни последици.
Българско гражданство по рождение по смисъла на чл. 93, ал. 2 от Конституцията на Република България се придобива въз основа на самото раждане и по силата на закона (ex lege), а не по силата на правен акт. Придобиването на гражданство по рождение е първично, то не е предшествано от притежаването на каквото и да е било друго гражданство. Очевидна е волята на конституционния законодател президентът да е български гражданин по рождение в момента на раждането си.
Гражданството по рождение може да бъде придобито само един път в живота на човека и този момент е точно определен - моментът на раждането. Последващ раждането нормативен акт не може да отнеме или да промени придобитото вече гражданство по рождение ( чл. 25, ал. 3 от Конституцията). Възможно е след раждането си и след придобиването към този момент на гражданство по рождение едно лице да придобие и ново гражданство, но то никога не може да бъде по рождение. Гражданството по рождение се определя от факта на раждането и от действащата към този момент правна норма, каквато е била винаги българската правна уредба.
Следователно, конституционното изискване е връзката и принадлежността на президента към българската държава да е възникнала още в момента на раждането му по силата на действащата правна норма. Тази конституционна разпоредба е императивна - само на български гражданин по рождение може да се гласува доверие да бъде държавен глава.
Последващ нормативен акт (Конституция или закон) може да определи други условия за придобиване на гражданство по рождение, но те ще се прилагат за случаите след влизането му в сила.
Очевидна е идеята на депутатите от VII Велико народно събрание (ВНС) за държавен глава да може да бъде избрано само лице, което е станало български гражданин при раждането си. Затова чл. 93, ал. 2 от Конституцията използва термина "български гражданин по рождение", а не препраща към условията, на които трябва да отговаря едно лице, за да стане български гражданин по рождение, съдържащи се в чл. 25, ал. 1 от Конституцията, защото тази разпоредба действа занапред. Ако намерението на конституционния законодател беше да свърже понятието "български гражданин по рождение" по смисъла на чл. 93, ал. 2 от Конституцията с условията за придобиване на такова гражданство, съдържащи се в чл. 25, ал. 1 от основния закон, щеше да има препращане на изискванията на първия текст към условията на втория или на нормата на чл. 25, ал. 1 от Конституцията щеше да се придаде обратно действие. Нещо повече, от стенограмата на заседанията на парламента при приемането на чл. 25, ал. 1 от Конституцията е видно, че не е съществувало намерение действието на този текст да се разпростре и по отношение на лицата, родени преди влизане в сила на Конституцията от 1991 г.
Конституционният съд не споделя изразеното в някои от становищата разбиране, че обсъждането на въпроса за приложимия закон при определянето на понятието "български гражданин по рождение" е извън прерогативите на съда. Изводите на съда за приложимия закон са в единна връзка с преценката кой е български гражданин по рождение по смисъла на чл. 93, ал. 2 от Конституцията. Затова и петитума на искането е единен и в този смисъл Конституционният съд с определението си от 9 юли 1996 г. единодушно е приел искането за допустимо.
Конституционният съд приема, че едно лице придобива българско гражданство по рождение тогава, когато към момента на неговото раждане условията на действащия тогава закон на страната го определят като български гражданин по рождение.
Наистина понятието "български гражданин по рождение" се съдържа и в чл. 25, ал. 3 от Конституцията, но е формулирано на принципно различна основа. С тази императивна норма се защитават правата на определена категория граждани, придобили на това основание (по рождение) българското си гражданство. Член 25, ал. 3 е защитна норма, а изискването по чл. 93, ал. 2 от Конституцията президентът да е български гражданин по рождение е условие, без което не може да се избира държавен глава на републиката.

По тези съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията Конституционният съд
РЕШИ:

Разпоредбата на чл. 93, ал. 2 от Конституцията на Република България поставя условието президентът на републиката да е български гражданин и да е станал такъв по рождение.
Българско гражданство по рождение (по произход или по месторождение) се придобива по право в момента на раждането и не се предшества от каквото и да е друго гражданство.
Български гражданин по рождение по смисъла на чл. 93, ал. 2 от Конституцията може да бъде само лице, което в момента на раждането си по действащото към този момент българско законодателство придобива българско гражданство по произход или по месторождение.

Решението е подписано с особено мнение от съдиите Младен Данаилов, Пенчо Пенев и Александър Арабаджиев.

[Assasiyah]

РЕШЕНИЕ № 13
от 25 юли 1996 г.
по конституционно дело № 11 от 1996 г., съдия докладчик Пенчо Пенев
(Обн., ДВ, бр. 66 от 02.08.1996 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове: Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, при участието на секретар-протоколиста Лидия Здравкова разгледа в закрито заседание на 25 юли 1996 г. конституционно дело № 11 от 1996 г., докладвано от съдията Пенчо Пенев.
Делото е образувано по искане на главния прокурор на Република България за задължително тълкуване на чл. 129, ал. 2 и чл. 102, ал. 1 във връзка с чл. 98 и чл. 102, ал. 2 и 3 от Конституцията. Поставени са следните конкретни тълкувателни питания: 1. Следва ли да се приподписва указът на президента на Република България, издаден по чл. 129, ал. 2 от Конституцията, и от кого, ако е необходимо, и 2. Какво е правното значение на приподписването на указа на президента на републиката и отказът за приподписване отразява ли се на неговата валидност?
В тълкувателното искане на главния прокурор се изказва становище, че указите на президента, издавани на основание чл. 129, ал. 2 от Конституцията, не подлежат на приподписване, доколкото не касаят изпълнителната, а съдебната власт. Правомощията на президента по чл. 129, ал. 2 от Конституцията, макар да не са описани в изключенията, визирани в чл. 102, ал. 3 от Конституцията, не могат да бъдат поставяни в зависимост от волята на представител на изпълнителната власт.
Поискано е и обявяването на противоконституционността на т. 2 на Решение на Народното събрание от 28 юни 1996 г. (ДВ, бр. 56 от 1996 г.), като се твърди, че в атакуваната част това решение противоречи на основния принцип за разделение на властите и представлява вмешателство в работата на независимата съдебна власт. Прави се довод, че решението е постановено при превишаване на конституционната компетентност на Народното събрание.
Искане за обявяване противоконституционността на същото решение са отправили и група народни представители, по повод на което бе образувано конституционно дело № 12 от 1996 г., присъединено с определение на съда от 4 юли 1996 г. към настоящото.
С определение от 4 юли 1996 г. направените искания бяха допуснати за разглеждане. Като заинтересувани страни по делото бяха конституирани Народното събрание, президентът на Република България, Министерският съвет, Висшият съдебен съвет, Върховният съд и министърът на правосъдието. С изключение на Висшия съдебен съвет всички конституирани страни представиха становища.
В становището на Народното събрание се счита, че исканията са неоснователни и следва да бъдат отхвърлени. Твърди се, че всички укази на президента с изключение на тези, визирани в чл. 102, ал. 3 от Конституцията, подлежат на задължително приподписване от министър-председателя или от съответния ресорен министър. Приподписването е условие за валидността на указа, а изключенията по чл. 102, ал. 3 от Конституцията са изчерпателно изброени. На приподписване подлежат и указите на президента, издадени на основание чл. 129, ал. 2 от Конституцията за назначаване на председатели на Върховния касационен съд (ВКС), Върховния административен съд (ВАС) и главния прокурор. Прави се позоваване на установената досега практика такива укази да бъдат приподписвани от министъра на правосъдието. В становището се посочва, че искането за обявяване на противоконституционност на т. 2 от Решението на Народното събрание по повод питане на народен представител (ДВ, бр. 56 от 1996 г.) също е неоснователно, защото с него се изказва мнение на върховния законодателен орган по прилагане на Конституцията и текстове от Закона за съдебната власт, като решението е прието на основание чл. 86, ал. 3 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.
В становището на президента на републиката се приема, че според чл. 102, ал. 2 от Конституцията се приподписват само такива укази на президента, в които той действа при условията на една обвързана компетентност. Изброяването в чл. 102, ал. 3 от Конституцията не е изчерпателно и указите по чл. 129, ал. 2 от Конституцията не подлежат на приподписване, защото те са обусловени от предложение на Висшия съдебен съвет, което в последна сметка се оказва задължително и за самия президент. По второто искане се изразява становище, че Народното събрание не може със свои решения да спира или отменя актове на държавния глава - правомощие, каквото има само Конституционният съд.
Според Министерския съвет случаите, в които не е необходимо приподписване на президентските укази, са изброени изчерпателно. Изтъква се доводът, че ако смисълът на конституционната разпоредба на чл. 102, ал. 2 бе да въведе изискване за приподписване само на указите по чл. 98, а не и на тези, издавани при упражняването на посочени в други разпоредби правомощия, то чл. 102, ал. 2 не би говорил общо за укази, а изрично би посочил, че изискването се отнася за указите по чл. 98. Необходимостта да бъдат изрично изключени правомощия на президента, формулирани в различни конституционни текстове, се налага от това, че чл. 102, ал. 2 въвежда изискването за приподписване на всички укази, издавани от президента, независимо от това, в кой конституционен текст е формулирано неговото правомощие. Относно т. 2 на атакуваното решение на Народното събрание Министерският съвет изтъква, че то представлява преди всичко тълкуване от Народното събрание на правна норма, създадена от него. Тя не предлага норма или разпореждане, от което да следват някакви правни последици.
В становището на министъра на правосъдието се поддържа, че при установената от Конституцията парламентарна форма на управление приподписването е необходим елемент, за да може да се осъществи ефикасен парламентарен контрол върху съответните конституционно предвидени укази на президента. Приема се, че изброяването на указите в чл. 102, ал. 3 от Конституцията, които не подлежат на приподписване, е изчерпателно. На приподписване от министъра на правосъдието подлежат и указите по чл. 129, ал. 2 от Конституцията за назначаване на председатели на ВКС, ВАС и главния прокурор, тъй като той председателства Висшия съдебен съвет и на него е възложено изпълнението на Закона за съдебната власт. Прави се позоваване и на досегашната практика, съобразно която тези укази са били приподписвани от министъра на правосъдието от състава на предходни правителства. По отношение на атакуваната част от решението на Народното събрание приема се, че по същество то не е противоконституционно, тъй като съответства на разпоредбата на § 4 от Конституцията.
В становището на Върховния съд се изтъква, че е израз на буквално тълкуване тезата, че след като указите на президента за назначаване на председателите на ВКС и ВАС не са от категорията на изброените в чл. 102, ал. 3 от Конституцията, те трябва да бъдат подписвани от министъра на правосъдието. Такова тълкуване би имало за последица дейността на съдебната система да бъде блокирана от всеки министър на правосъдието. Що се касае до решението на Народното събрание по повод питането на народен представител, приема се, че същото е противоконституционно, тъй като по същество налага мораториум върху определения в § 4 от Конституцията срок.
Съдът, като взе предвид направените искания и изразените във връзка с тях съображения и доводи от заинтересуваните страни, приема следното.
По необходимост исканото тълкуване трябва да започне с второто питане, отправено от главния прокурор, а именно какво е правното значение на приподписването на указ на президента на републиката и отказът за приподписване отразява ли се на неговата валидност (тълкуване на чл. 102, ал. 1, 2 и 3 от Конституцията). Това е така, защото изясняването на правната характеристика на приподписването без съмнение ще има съществено преюдициално значение за отговора на въпроса, дали определен указ, и в частност този, издаден на основание чл. 129, ал. 2 от Конституцията, се нуждае от такова.
В чл. 102 от Конституцията се казва, че в изпълнение на своите правомощия президентът издава укази, отправя обръщения и послания (ал. 1), а указите се приподписват от министър-председателя или от съответния министър (ал. 2). В ал. 3 на същия текст е посочено кои укази не се нуждаят от приподписване. Конституцията не дефинира пряко приподписването като юридически акт, не визира и правните последици от неосъществяването му. За изясняване на понятието и правната същност на приподписването за съжаление не могат да послужат директно и дебатите (такива почти няма) при приемането на съответните текстове при второто и третото четене на проекта за Конституция във Великото народно събрание. От прочита на стенограмите се оставя с впечатление, че народните представители са счели за известна и безспорна същността на приподписването, включително и последиците от евентуален отказ от такова приподписване. Единствено така може да се обясни обстоятелството, че конституционният законодател не е дал по-подробно конституционно регулиране.
Това обективно затруднява тълкуването и налага Конституционният съд да разкрие преди всичко юридическия институт на приподписването (т. нар. "контрасигнатура") така, както той е възникнал исторически и се е развил в европейското конституционно право. След това би трябвало да се потърси и намери общото на така изяснения от теоретико-практическа гледна точка институт и съответствието му с конкретните текстове на чл. 102, ал. 1, 2 и 3, както и на основните конституционни принципи и идеи, залегнали в нашата Конституция от 1991 г. Единствено такава методология би могла да доведе до едно състоятелно, въпреки пестеливата конституционна уредба, тълкуване, което да бъде направено без риск Конституционният съд да навлезе в територията на конституционния законодател.
Исторически институтът на приподписването (контрасигнатурата) възниква в монархическите конституции от края на 18 и началото на 19 век, изискващи приподписване на всеки акт на монарха, с което се поема политическата отговорност от приподписалия този акт министър-председател или съответен член на правителството. По този начин се запазва неприкосновеността на монарха, изразяващо се преди всичко в неговата политическа неотговорност. така решават проблема например Шведската, Белгийската, а също така и нашата Търновска конституция. Съгласно чл. 18 от Търновската конституция наредби и разпореждания, които излизат от царя, имат сила само в такъв случай, когато те са подписани от надлежните министри, които приемат върху себе си всичката отговорност.
Не подлагаме на анализ уредбата на съвременните конституционни монархии (Испания, Англия, Белгия, Дания), доколкото там практически въпросът не стои, тъй като поначало участието на монарха в прякото политическо управление на държавата е минимализирано.
В чисто президентските републики, каквито са САЩ, а отскоро и Руската федерация, актовете на президента не подлежат на приподписване, тъй като такова конституционно изискване няма.
Изискването за приподписване от страна на министър-председателя или член на правителството на актовете на президента съществува във Франция, която е парламентарна република със силна президентска власт. На практика това е предвидено във Френската конституция като задължение, тъй като реално отказът да се приподпише означава несъгласие между държавния глава и съответния министър, което се разрешава обичайно с оставка на последния и назначаване на министър, който ще приподпише съответния акт и ще поеме политическа отговорност за изпълнението му. Въпреки уредено като императивно, задължението за приподписване по принцип има смисъл, защото съответният министър обичайно активно участва, а често практически и сам изготвя проектоуказа на президента и по този начин оказва още на предварително работно ниво необходимото съдействие за постигане на координация между президента и органите, оперативно упражняващи изпълнителната власт.
В парламентарните републики от смесен тип, а това са например Германия, Италия, Гърция, актовете на президента също, за да произведат действие, трябва да бъдат приподписани от съответния представител на изпълнителната власт.
От всичко казано дотук се налага изводът, че в съвременните европейски парламентарно устроени демокрации навсякъде е предвидено приподписването на актовете на президента като условие за тяхната действителност. Нюансите са в зависимост от силата на президентската институция и касаят не последиците, свързани с евентуално неприподписване, а по-скоро последиците от политическата съдба на конкретния министър, който е отказал приподписване. Всъщност и това не е точно така, защото задължението за приподписване, свързано почти винаги с подаване на оставка, ако не бъде изпълнено, е предвидено единствено във Франция. Едно е безспорно - навсякъде действителността на президентския указ е обусловена от съответната контрасигнатура.
Има ли основание, изхождайки от избраната в нашата Конституция форма на управление (чл. 1, ал. 1 от Конституцията) и принципите, заложени в съотношенията между различните власти и олицетворяващите ги институции (чл. 62 от Конституцията), да приемам друга същностна характеристика и друго, различаващо се от европейската практика, разрешение за правните последици от приподписването на указите на държавния глава от представител на изпълнителната власт. Конституционният съд счита, че основание за такова различие по принцип няма.
Според нашата Конституция приподписването е предвидено за определени категории укази на президента. То се извършва от представител на изпълнителната власт в лицето на министър-председателя или съответния ресорен министър. Налага се, макар съвсем инцидентно, само за нуждите на исканото тълкуване да спрем вниманието си върху президентската институция, взаимоотношението й с другите власти, включително с изпълнителната власт в лицето на правителството. Тези взаимоотношения задължително трябва да бъдат анализирани в контекста на конституционно прогласената парламентарна форма на управление на Република България.
Наред с представителните си функции на държавен глава президентът има редица реални правомощия в сферата на изпълнителната власт, например тези по чл. 98, т. 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 и 13, както и тези по чл. 100 от Конституцията. Той има компетенции, насочени и към дейността на "други" власти, например по чл. 98, т. 2, чл. 78, т. 3 и чл. 101 по отношение на законодателната власт, чл. 129, ал. 2 по отношение на съдебната власт и чл. 147, ал. 1 и чл. 150, ал. 1 по отношение на Конституционния съд.
Без съмнение най-многобройни са правомощията на президента, насочени в сферата на изпълнителната власт. Тях той упражнява с издаването на съответни укази по чл. 102, ал. 1. Съгласно ал. 2 на същия текст тези укази се приподписват от министър-председателя или от съответния министър. Това е израз на идеята, че в редица случаи двата конкретни носителя на изпълнителната власт (президент и правителство) трябва да действат в синхрон. Това е конституционно изискване. Осъщественото правомощие на президента, материализирано в указ, се нуждае от съдействието на "оперативната" част на изпълнителната власт - правителството.
Наред с идеята за единодействие при упражняване на изпълнителната власт с приподписването Конституцията е предвидила и важен инструментариум за осъществяване на политически контрол върху такъв указ. Това е следствие от обстоятелството, че президентът не е отговорен политически пред парламента. Той е избран пряко от народа и отговаря политически, по-точно конституционно-политически, само след провеждането на една сложна процедура, предвидена в чл. 103 от Конституцията, завършваща с решение на Конституционния съд. Политически отговорен пред Народното събрание, съответно подлежащ и на парламентарен контрол, е само приподписалият указа министър-председател или ресорен министър. Дейността му във връзка с изпълнението на указа може да бъде на общо основание преценявана и контролирана от Народното събрание, като му бъде търсена и съответна политическа отговорност. По този начин се осъществява един важен принцип на републиканското устройство с парламентарно управление, а именно, че всички актове на изпълнителната власт подлежат на политически парламентарен контрол.
Изхождайки от тази гледна точка, приподписването на президентския указ от страна на министър-председателя или от съответния министър има следното значение: 1. то е израз на съгласие относно конституционосъобразността, законосъобразността и целесъобразността на издадения от президента указ; 2. чрез приподписването съответният министър споделя отговорността за неговото издаване, поема политическата отговорност, която може да бъде реализирана по пътя на парламентарния контрол; 3. то означава акт на поемане на задължение за привеждане в действие и изпълнение на съдържанието на съответния указ.
Приподписаният указ е завършен като правен акт, подлежи на обнародване в "Държавен вестник" и има задължителна сила. Възниква веднага въпросът, какви биха могли да бъдат последиците от неприподписването на указ на президента. Без съмнение, ще бъде налице конфликт между двата органа, носители в конкретния случай на изпълнителната власт - президентът и правителството в лицето на министър-председателя или съответния ресорен министър. Това означава несъгласие, непоемане на политическа отговорност, отказ от съдействие, а като краен резултат - и невъзможност указът да влезе в сила, тъй като при условията на парламентарната република в такъв случай парламентът не би могъл да упражни парламентарен контрол върху този акт на изпълнителната власт. Това прави указа недействителен. Налице е незавършен фактически състав, поради което не могат да се породят желаните правни последици.
С изложеното се разкрива основният смисъл и идея на конституционния законодател - в условията на парламентарна република изпълнителната власт трябва да действа в синхрон, като за всяко нейно действие тя подлежи на парламентарен контрол съобразно чл. 1, ал. 1 и чл. 62 от Конституцията. Ако приемем, че президентският указ може да произведе действие и без приподписване, бихме влезли в противоречие с тези конституционни разпоредби. Нужно е съдействието и намесата на парламентарно отговорната и подлежаща на контрол изпълнителна власт в лицето на министър-председателя или съответните министри, за да може неговият акт да произведе действие.
Казаното дотук разкрива смисъла на приподписването като елемент преди всички за завършеност на указа като акт, за да бъде действителен и да влезе в сила. Влезлият в сила указ, разбира се, на общо основание ще подлежи на контрол пред Конституционния съд за конституционосъобразност. Приподписването като преценка и ангажимент на правителството не може само по себе си да придаде конституционосъобразност на акта, ако поначало той не го притежава.
След разкриване правната същност на приподписването следва да насочим вниманието си към другия поставен в искането тълкувателен въпрос - всички ли укази на президента подлежат на приподписване и изчерпателно ли са изброени предвидените в чл. 103, ал. 3 изключения.
Пак трябва да изходим от конституционно заложения замисъл на приподписването. То е необходимо, за да постави в съответствие действията на изпълнителната власт и да се поставят те в зависимост от парламентарен контрол, т. е. то е необходимо за такива укази на президента, които са насочени в сферата на изпълнителната власт. Не само общата логика на Конституцията, нейният чл. 1, ал. 1 и чл. 62, но и внимателният прочит на чл. 102, ал. 3 ще ни доведе до този извод. В ал. 3 на чл. 102 е предвидено, че не подлежат на приподписване указите на президента, с които: 1. назначава служебно правителство; 2. възлага проучвателен мандат за образуване на правителство; 3. разпуска Народното събрание; 4. връща закон, гласуван от Народното събрание, за повторно обсъждане; 5. определя организацията и реда на дейност на службите към президентството и назначава персонала; 6. насрочва избори и референдум; 7. обнародва законите.
От изброените правомощия тези по т. 3, 4, 6 и 7 без съмнение са насочени директно към сферата на парламента като носител на законодателната власт и се отнасят до взаимоотношения между президента и тази власт. По Конституция не е възможна намесата на изпълнителната власт. Затова тези укази не се нуждаят от приподписване от неин представител, като по този начин да се поставя действието им в зависимост от отношението на правителството. Това са типични дискреционни правомощия на президента на републиката.
Останалите правомощия по ал. 3, а именно тези по т. 1 и 2, не се нуждаят от приподписване, защото касаят мандата на самото правителство, или по-точно начина, по който той да бъде прекратен, последиците след прекратяването му до излъчването на ново правителство от новоизбрания парламент. И тук става сума за дискреционни, самостоятелни правомощия на държавния глава, свързани с упражняването на правни действия след гласуван вот на недоверие на правителството или след провеждане на парламентарни избори.
Изхождайки от логиката, залегнала в Конституцията, при определяне на изключенията в ал. 3 на чл. 102 бихме могли да пристъпим и към отговора на питането, изчерпателно ли е изброяването на основанията по ал. 3, и в частност, подлежи ли на приподписване указът на президента по чл. 129, ал. 2 от Конституцията за назначаване на председателя на ВКС, ВАС и главния прокурор по предложение на Висшия съдебен съвет.
При отговора на този тълкувателен въпрос трябва да се анализират преди всичко стенограмите на Великото народно събрание при приемането на текста от Конституцията относно избора на председателите на ВКС, ВАС и главния прокурор (при второто четене на проекта за Конституция този текст е имал номерация 137). Какво показва дискусията, проведена тогава във Великото народно събрание?
Предложено е посочените три висши длъжности да бъдат избирани от Народното събрание. Предложението е било отхвърлено. Предложено е било Народното събрание да избира и всички съдии от по-нисък ранг. И това предложение е отхвърлено. Предложено е президентът да поеме председателството на Висшия съдебен съвет, но в крайна сметка е решено то да се осъществява от министъра на правосъдието, като при това той да няма право на глас при вземане на решения. Възприета е идеята магистратите да се избират от Висшия съдебен съвет като специфичен кадрови, администриращ орган на съдебната система. Възприета е идеята назначаването на председателите на ВКС и ВАС, както и на главния прокурор да се извършва от президента по предложение на Висшия съдебен съвет, като на президентския указ да се придаде преди всичко престижен характер - затова, ако първия път президентът откаже по съображения за целесъобразност, т. е. счете за неподходящи предложените кандидатури, при повторно предложение от страна на Висшия съдебен съвет той да е длъжен да издаде указ за назначаване.
Народното представителство е приело, че конституционно оправданият контакт, от гледна точка на разделението на властите, между законодателната власт в лицето на парламента и съдебната власт това е избирането от парламента на 11 от членовете на Висшия съдебен съвет. При това този контакт е косвен, доколкото Висшият съдебен съвет не е част от самата съдебна система, а осъществява само някои функции по администрирането й. Разбира се, тук не става дума за законодателната компетентност на Народното събрание, включително в сферата на съдебното законодателство, където правата й са безспорни.
От анализа на волята на конституционния законодател може да се направи извод, че указът на президента не подлежи по никакъв начин на парламентарен и всякакъв друг контрол, самият президент даже по Конституция е длъжен да се откаже от съображенията си за целесъобразност и да се подчини на волята на Висшия съдебен съвет, когато той повторно предложи същите лица за ръководители на съответните съдебни институции. Липсва всякаква конституционна логика в смисъл този указ на президента да подлежи на приподписване. Ако това е правено досега, действано е по инерция и в резултат на недобър или по-точно незадълбочен прочит на Конституцията. Абсурдно е да се твърди, че указът на президента по чл. 129, ал. 2 може да бъде спрян, като не бъде приподписан от министъра на правосъдието. Указът е насочен в дружа сфера, а не в тази на изпълнителната власт, и поради това намесата на последната е неоснователна. Парламентарният контрол по изпълнение на този указ (което е в крайна сметка смисълът на приподписването) е невъзможно по Конституция да се осъществи поради независимостта на съдебната власт.
От изложеното следва, че не подлежат на приподписване всички президентски укази. Изброяването в чл. 102, ал. 3 не е изчерпателно. Разбира се, ако президентът е издал указа в нарушение на други изисквания на Конституцията, включително и при процедурни нарушения, указът на общо основание ще подлежи на конституционен контрол. Конституционосъобразността на указа обаче може да преценява единствено Конституционният съд, а не по индиректен начин чрез приподписването от член на правителството.
Макар че се излиза вън от предмета на делото, очевидно е, че не би подлежал на приподписване и указ на президента по чл. 147, ал. 1 от Конституцията, тъй като никой не би могъл да влияе върху съображенията му за целесъобразност при назначаването на президентската квота от членовете на Конституционния съд (в такъв смисъл, макар и не пряко, се е произнесъл Конституционният съд с Решение № 11 от 1994 г. по конституционно дело № 16 от 1994 г.). Указът на президента в този случай би могъл да бъде атакуван единствено пред Конституционния съд за противоконституционност, но не относно преценката за целесъобразност и личностния избор на президента, а само ако не са съобразени формални конституционни изисквания, например за специализиран трудов стаж на кандидата за конституционен съдия.
Третото искане, предмет на делото, е за обявяване противоконституционността на т. 2 от решението на Народното събрание (ДВ, бр. 56 от 1996 г.), взето в резултат на разисквания по питане на народен представител към министъра на правосъдието. Искането е за обявяване на решението за противоконституционно и се състои от две части. Първо, твърди се, че с него по същество се нарушава принципът за разделение на властите и, второ, че то е противоконституционно, защото е издадено при превишаване пределите на компетентността на Народното събрание. Конституционният съд счита, че трябва да се занимае най-напред с втората част на искането, тъй като резултатът по него ще се отрази върху евентуалното разглеждане на първата му част - относно противоконституционността по същество.
В т. 2 от решението на Народното събрание се казва, че "Висшият съдебен съвет упражнява правомощията си по чл. 27, чл. 28 и § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за съдебната власт относно избора на кандидати за председатели, както и относно преназначаването и назначаването на заместник-председателите, председателите на отделения и на съдиите във Върховния касационен съд, Върховния административен съд и апелативните съдилища след приемането на устройствените и процесуалните закони, уреждащи триинстанционното съдебно производство. Издаването на актове за назначаване и преназначаване на председатели, заместник-председатели, председатели на отделения и съдии във Върховния касационен съд и Върховния административен съд преди приемането на Закона за Върховния административен съд и процесуалните закони, уреждащи триинстанционното съдебно производство, е недопустимо."
Както се вижда, по същество с решението си Народното събрание тълкува § 4 от Конституцията и разпоредби от Закона за съдебната власт. Конституционният съд е имал повод да се произнесе с Решение № 3 от 1992 г. по конституционно дело № 30 от 1991 г., че Народното събрание може да дава задължително (автентично) тълкуване на конституционни норми, но това може да стане само по реда и при условията, при които Народното събрание изменя и допълва разпоредби на Конституцията, доколкото същата не предвижда това да стане от Велико народно събрание ( чл. 153 и сл. от Конституцията).
С Решение № 2 от 1994 г. по конституционно дело № 2 от 1994 г. Конституционният съд е приел, че Народното събрание може да дава задължително тълкуване на закон или законови разпоредби, но това трябва да стане в законова форма чрез приемането на тълкувателен закон, изясняващ, поясняващ или допълващ тълкувания закон.
Съдът не намира основание да се отклони от така възприетата практика. И от двете решения на Конституционния съд следа, че решението на Народното събрание е издадено при нарушаване на неговата компетентност, тъй като е използвана неконституционосъобразна правна форма за тълкуване на конституционни и законови разпоредби. Без значение е, че решението е постановено в резултат на депутатско питане по чл. 86 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.
Това основание (излизането извън конституционно признатата компетентност) е достатъчно, за да бъде обявена т. 2 от атакуваното решение за противоконституционна. Поради тази причина съдът не навлиза в съображения за конституционосъобразност на решението по същество. Липсва перфектен и валиден акт, обективиращ съдържащите се в него съждения, за да могат да бъдат подлагани те на преценка по същество.

Водим от горното, Конституционният съд
РЕШИ:
I

1. Изброените в чл. 102, ал. 3 от Конституцията укази на президента са израз на неговите дискреционни правомощия, поради което те не се нуждаят от приподписване. Изброяването им не е изчерпателно.
Указът на президента за назначаване на председателите на Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор по предложение на Висшия съдебен съвет на основание чл. 129, ал. 2 от Конституцията не подлежи на приподписване, доколкото е насочен не към сферата на изпълнителната власт, чиито действия подлежат на парламентарен контрол, а към съдебната власт. Този указ влиза в сила от момента на подписването му от президента и подлежи на контрол за конституционосъобразност пред Конституционния съд.
2. Приподписването на указа на президента от министър-председателя или от съответния министър на основание чл. 102, ал. 2 от Конституцията е акт, с който правителството приема указа и споделя отговорността за неговото издаване, включително политическата отговорност, която би могла да бъде реализирана от Народното събрание по реда на парламентарния контрол съгласно чл. 1, ал. 1 и чл. 62 от Конституцията. С това се поема задължение и за съдействие по привеждането на указа в действие и неговото изпълнение.
Приподписването е конститутивен елемент за действителността на указа.
II
Обявява за противоконституционна т. 2 от Решението на Народното събрание от 28 юни 1996 г. (ДВ, бр. 56 от 1996 г.), взето на основание чл. 90, ал. 2 от Конституцията, поради превишаване на конституционно признатата му компетентност.

[Assasiyah]

РЕШЕНИЕ № 14
от 24 септември 1996 г.
по конституционно дело № 15 от 1996 г., съдия докладчик Георги Марков
(Обн., ДВ, бр. 84 от 04.10.1996 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове: Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, при участието на секретар-протоколиста Енита Еникова разгледа в закрито заседание на 24 септември 1996 г. конституционно дело № 15 от 1996 г., докладвано от съдията Георги Марков.
Делото е образувано по искане на президента на Република България. Поискано е задължително тълкуване на чл. 50 от Конституцията във връзка с възможността чрез закон определени категории работници и служители да бъдат лишени от правото на стачки. Иска се и обявяване на противоконституционността на чл. 16, т. 4 и 6 от Закона за уреждане на колективните трудови спорове (обн., ДВ, бр. 21 от 1990 г., изм., бр. 27 от 1991 г.). С атакуваните законови разпоредби не се допуска стачка в производството, разпределението и снабдяването с електроенергия; в съобщенията; в здравеопазването; в системата на Министерството на народната отбрана, войските на другите ведомства, както и на съдебните, прокурорските и следствените органи.
С определение от 30 юли 1996 г. исканията са приети за допустими. Със същото определение като заинтересувани страни по делото са конституирани Народното събрание, Министерският съвет, Върховният съд, главният прокурор, Националната следствена служба, министърът на труда и социалните грижи, министърът на здравеопазването, министърът на енергетиката и енергийните ресурси, министърът на отбраната, министърът на вътрешните работи, министърът на транспорта, министърът на правосъдието, председателят на Комитета по пощи и далекосъобщения, Главното управление на Строителните войски, Конфедерацията на независимите синдикати в България, Конфедерацията на труда "Подкрепа", Общността на свободните синдикални организации в България, Българската стопанска камара, Българската търговско-промишлена палата, Българският съюз на частните предприемачи "Възраждане" и Съюзът за стопанска инициатива на гражданите.
От конституираните страни по делото са постъпили становища от Народното събрание, Министерския съвет, главния прокурор, Националната следствена служба, Конфедерацията на труда "Подкрепа", Конфедерацията на независимите синдикати в България, Общността на свободните синдикални организации в България, Българската стопанска камара, Българската търговско-промишлена палата, Съюза за стопанска инициатива на гражданите, Главното управление на Строителните войски и министъра на транспорта. Получено е и писмо от Българския лекарски съюз.
Народното събрание и Министерският съвет поддържат в становищата си, че от разпоредбата на чл. 50 от Конституцията, тълкуван във връзка с чл. 57, ал. 2 от същата и други конституционни разпоредби, може да се изведе идеята за конституционна допустимост на въвеждането по изключение в закон на някои ограничения при упражняването на правото на стачка на строго определени категории работници и служители. Като пример се сочат гражданите, заети по трудов договор в така наречените "основни дейности", свързани с живота, сигурността и здравето на хората, както и държавните служители, които упражняват властнически функции от името на държавата. С оглед на това се прави извод, че атакуваните разпоредби от Закона за уреждане на колективните трудови спорове (ЗУКТС) не са противоконституционни. Същата теза се лансира и в становищата на Главното управление на Строителните войски, Българската стопанска камара, Българската търговско-промишлена палата, министъра на транспорта, Националната следствена служба и Съюза за стопанска инициатива на гражданите.
Становището на главния прокурор, Конфедерацията на труда "Подкрепа", Конфедерацията на независимите синдикати в България и Общността на свободните синдикални организации в България е, че разпоредбата на чл. 50 от Конституцията изключва възможността за законодателно ограничаване правото на стачка, поради което и разпоредбите на чл. 16, т. 4 и 6 ЗУКТС са противоконституционни. В този смисъл е и писмото на Българския лекарски съюз.
Конституционният съд, след като обсъди съображенията, развити в искането и в становищата на страните, прие следното:

1. По искането за задължително тълкуване на чл. 50 от Конституцията
Разпоредбата на чл. 50 от Конституцията въздига правото на стачка на работниците и служителите в тяхно основно конституционно право. Като такова то е неотменимо със закон или друг правен акт - чл. 57, ал. 1 от Конституцията.
Правото на стачка е крайно средство за защита на колективните социални и икономически интереси на работниците и служителите чрез ефективно преустановяване на работата по трудово правоотношение. То е израз на тяхната социална свобода и гаранция, че ще се изпълни конституционното изискване България да стане социална държава, в която правото на труд е конституционно защитено - чл. 16 от Конституцията.
Наистина има случаи, в които правото на стачка като право за ефективно преустановяване на работа по възникнали трудови правоотношения може да създаде реална, непосредствена и очевидна опасност за живота, сигурността и здравето на цялото или на част от населението, което е недопустимо с оглед на чл. 57, ал. 2 от Конституцията, според който не се допуска упражняването на права, ако това накърнява права и законни интереси на други.
Трябва да се отбележи, че условията, при които държавните служители упражняват правото си на стачка, следва да се определят със специален закон - чл. 116, ал. 2 от Конституцията (такъв още не е приет). Правото на стачка може да бъде законодателно ограничено само за държавни служители от системата на държавни органи, които упражняват властнически правомощия от името на държавата и осигуряват функционирането й, сигурността и суверенитета й, както и защитата на правата и законните интереси на гражданите.
Касае се до изключителни случаи, в които правото на стачка може да бъде ограничено със закон с оглед разпоредбата на чл. 57, ал. 2 от Конституцията, за да се гарантират животът, сигурността и здравето на населението. Определянето на тези изключителни случаи в закона не може да обезсмисли самото право на стачка и всеки конкретен случай подлежи на контрол за конституционосъобразност от Конституционния съд.
Следва да се отбележи, че и Международният пакт за икономически, социални и културни права (ДВ, бр. 43 от 1976 г.), по който България е страна (ратифициран е с Указ № 1199 на Президиума на Народното събрание от 23.VII.1970 г. - ДВ, бр. 60 от 1970 г.), задължава държавите - страни по него, да осигурят правото на стачка на работниците и служителите. Същевременно обаче в чл. 8, т. 2 изрично се сочи, че това не може да възпрепятства налагането на законови ограничения при упражняването на правото на стачка във въоръжените сили, полицията и държавната администрация. Критерии като "опасност за живота, сигурността и здравето на хората" са залегнали и в практиката на контролните органи на Международната организация на труда, които следят за ограниченията на правото на стачка за защита на икономическите и социалните интереси на работниците и служителите.
В заключение тълкуването на действителната воля на конституционния законодател, вложена в чл. 50 от Конституцията, не може да бъде изолирано от разпоредбата на чл. 57, ал. 2 от същата и други конституционни текстове, гарантиращи живота, сигурността и здравето на гражданите.

2. По искането за обявяване противоконституционността на чл. 16, т. 4 и 6 от Закона за уреждане на колективните трудови спорове
Разпоредбата на чл. 16, т. 4 ЗУКТС не допуска стачки в производството, разпределението и снабдяването с електроенергия, в съобщенията и здравеопазването.
Държавата гарантира живота на гражданите и закриля здравето им - чл. 4, ал. 2, чл. 28 и чл. 52, ал. 3 от Конституцията. Международният пакт за икономически, социални и културни права, по който България е страна, признава правото на всяко лице да постигне възможно най-добро състояние на физическо и душевно здраве (чл. 12, т. 1). Ето защо преустановяването на работа от работниците и служителите в държавните и общински здравни заведения чрез ефективна стачка би поставило в опасност живота и здравето на големи части от населението, което е недопустимо с оглед на посочените по-горе разпоредби и чл. 57, ал. 2 от Конституцията.
Производството, разпределението и снабдяването с електроенергия, както и съобщенията са съществени, особено важни дейности, блокирането на които чрез преустановяване на работата в тях създава очевидна и непосредствена опасност за сигурността, здравето и живота на хората, което ще е в разрез с конституционното изискване упражняването на права да не води до накърняване права или законни интереси на други.
Конституционният съд приема, че недопустимостта на преустановяване на работа на работниците и служителите в посочените по-горе дейности не изключва правото им на протестни действия за защита на колективните им икономически и социални интереси чрез символични стачки, протестни събрания, митинги и др., неводещи до спиране на работата им.
С оглед на изложеното разпоредбата на чл. 16, т. 4 ЗУКТС не е противоконституционна.
С чл. 16, т. 6 ЗУКТС не се допуска стачка в системата на Министерството на отбраната, Министерството на вътрешните работи, Строителните войски, войските на други ведомства, съдебните, прокурорските и следствените органи.
Следва да се има предвид, че Българската армия и другите формирования в системата на Министерството на отбраната, Граничните войски, Вътрешните войски, Войските на Министерството на транспорта, Войските на Комитета по пощи и далекосъобщения, Строителните войски, Националната служба за сигурност, Националната разузнавателна служба и Националната служба за охрана образуват въоръжените сили на Република България. Въоръжените сили са длъжни да гарантират суверенитета, сигурността и независимостта на страната и защитават нейната териториална цялост - чл. 9 от Конституцията, а защитата на отечеството е дълг на всеки български гражданин - чл. 59, ал. 1 от основния закон. Това конституционно предназначение на системата на националната отбрана изключва преустановяването на цялата или част от дейността й, включително и чрез стачка на работещите в нея по трудово правоотношение по Кодекса на труда граждански лица (наборните и кадровите военнослужещи не са работници и служители по смисъла на чл. 50 от Конституцията).
Дейността в системата на Министерството на вътрешните работи е свързана изключително със защита на националната сигурност, охраната на държавната граница, опазването на обществения ред, живота и здравето на гражданите и борбата с престъпността. Касае се за съществена, особено важна дейност, преустановяването чрез стачки на която би довело до застрашаване живота, сигурността и здравето на гражданите.
Що се касае до органите на съда, прокуратурата и следствието, те като цяло образуват една от трите държавни власти - съдебната ( чл. 8 от Конституцията). Съдебната власт е призвана да защитава правата и законните интереси на гражданите - чл. 117, ал. 1 от Конституцията във връзка с чл. 56 от същата. Преустановяването на дейността на органите на съдебната власт ще постави в опасност функционирането на самата държава.
Очевидно чл. 16, т. 6 ЗУКТС не противоречи на Конституцията.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията Конституционният съд
РЕШИ:

1. Правото на стачка е основно право на работниците и служителите, признато им изрично с разпоредбата на чл. 50 от Конституцията. То е средство за защита на техните интереси и конституционна гаранция, че България ще се развива като демократична и социална държава. Правото на стачка като основно конституционно право на гражданите е неотменимо със закон или друг правен акт.
Ограничаването на правото на стачка може да стане със закон в изключителни случаи, когато с оглед на разпоредбата на чл. 57, ал. 2 от Конституцията преустановяването на работата създава очевидна и непосредствена опасност за живота, сигурността и здравето на населението.
Правото на стачка търпи законодателно ограничаване за определени държавни органи, които упражняват властнически правомощия от името на държавата и осигуряват функционирането й.
Определянето на тези случаи в закона подлежи на контрол за конституционосъобразност от Конституционния съд.
2. Отхвърля искането на президента на републиката за обявяване на противоконституционността на чл. 16, т. 4 и 6 от Закона за уреждане на колективните трудови спорове (обн., ДВ, бр. 21 от 1990 г.; изм., бр. 27 от 1991 г.).

Съдията Тодор Тодоров е подписал рeшението с особено мнение по чл. 16, ал. 4 от Закона за уреждане на колективните трудови спорове, което е приложено към делото.