Как се правят закони в България

[Spaceman]

Как се наистина правят законите в България? Поредната доза светлина върху този процес ни дава една много поучителна статия от в. "Дневник":

"http://www.dnevnik.bg/show/?storyid=388473

Безплодното законотворчество

Последните промени във връзка с изборите са типичен пример за несвършена докрай работа. Десет дни преди местните избори мнозинството в парламента се сети, че трябва да приеме текст, предвиждащ наказание за продаването на гласове. Когато са приемали нормите за купуването на избиратели, те кой знае защо не са мислили затова. А нали се сещате кога са били предишните промени на тези текстове - естествено преди миналогодишните избори. Как мислите - дали това е безобразният български манталитет всичко да се върши в последния момент, или така е удобно за някого?

от Светлана ГЕОРГИЕВА

в. Дневник, 18 октомври 2007 г.

Какво работи това Народно събрание? Ако трябва да се обобщи, в двегодишната си дейност то се е занимавало най-често, предимно и изключително с промени в два нормативни акта - Наказателния кодекс (НК) и Закона за движение по пътищата (ЗДП). Който не вярва, да провери.

Да започнем с прословутия НК - кодексът, за който немалък брой юристи са се изказвали през годините, че е

кръпка до кръпка. От влизането му в сила на 1 май 1968 г. досега той е претърпял 65 изменения. Е, и 40-ият парламент даде своя значителен принос за това.

От 21 юли 2005 г. до момента в пленарната зала са влезли, забележете, 30 законопроекта за изменение и допълнение на НК. Средно аритметично това прави по законопроект на месец. Независимо че 16 от тях са отхвърлени или оттеглени, очевидно е, че във връзка с тях е кипял труд и е губено време - минавали са и през комисия, изхабени са купища хартия напълно безполезно. Трябва да се отбележи, че от същия този парламент беше отхвърлен и проект за изцяло нов кодекс, за чието написване бяха платени куп пари. В България обаче все още липсва гражданско общество, което да се следи в какви бездънни каци се изливат средствата на данъкоплатците, а вече и тези, отпускани от Европейския съюз.

Защо впрочем се е налагало толкова често да се внасят промени в НК? Може би рязко се е променяла криминогенната обстановка? Появявали са се нов вид деяния, които са липсвали в кодекса досега? Да не се заблуждаваме. Повечето изменения се предлагат

конюнктурно, а някои - направо по поръчка

Иначе как да си обясним поправката "Ванко 1", която сви до минимум наказателната отговорност за сводничество и позволи на конкретни подсъдими да се измъкнат леко. Какво е обяснението за предложението да се увеличат наказауемите промили алкохол в кръвта от 1.2 на 1.5, при това само дни преди началото на делото срещу Максим Стависки. Да не говорим за останалите кой знае колко неосветени публично поправки, които обслужват нечий конкретен казус. Сред отхвърлените предложения има наистина куриози. Например идеята да се наказва разпространяването на исторически неистини (Филип Димитров). Както и за поставянето под съмнение или опита за опровергаване на геноцида над българите по време на турското робство (Волен Сидеров). Може да се добави засилването на репресията за бягство от казармата дни преди тя да отпадне въобще (Владимир Кузов). Вероятно съществуват и още. Наистина, никой не е в състояние да ограничи законодателната инициатива на депутатите, затова е важно, когато гласуват, избирателите да си дават сметка какво "творчество" могат да очакват от кандидатите в съответната листа.

Едно е сигурно в наказателното законодателство - принципните изменения са по-скоро изключение, отколкото правило. Обичайните аргументи за европейски директиви вече доста се изтъркаха. Въпреки това вносителите дежурно си ги вписват в мотивите вероятно очаквайки, че по този начин ще придадат тежест на предложенията си. Мимолетните промени обаче са сигурен знак за липсата на качество, която струва скъпо.

"Таз година полупроводници, догодина цели"

Последните промени във връзка с изборите са типичен пример за несвършена докрай работа. Десет дни преди местните избори мнозинството в парламента се сети, че трябва да приеме текст, предвиждащ наказание за продаването на гласове. Когато са приемали нормите за купуването на избиратели, те кой знае защо не са мислили затова. А нали се сещате кога са били предишните промени на тези текстове - естествено преди миналогодишните избори. Как мислите - дали това е безобразният български манталитет всичко да се върши в последния момент, или така е удобно за някого? За съжаление и двете хипотези имат положителен отговор.

Този стил на работа - на парче, очевидно е национална традиция. Той важи в пълна степен и за ремонта на Закона за движение по пътищата. Неговата съдба е сходна на тази на НК. От 25 юли 2005 г. досега проекти за изменения на ЗДП са внасяни 17 пъти. Приетите промени от 1 септември 1999 г. досега са 27. Бройката може да се обясни с нарастващия брой катастрофи и смъртни случаи. След такова впечатляващо законотворчество би трябвало да се очаква поне минимално снижаване на рисковете на пътя. Напротив, пътните произшествия и техните жертви продължават да се увеличават. Следователно приеманите норми или остават само на хартия, или са неадекватни. Ако човек прочете мотивите им, в повечето случаи ще се натъкне на обичайните клишета за "хармонизиране с европейското законодателство" и трудно ще намери смислен аргумент за промяна на ситуацията на пътя. Каквито мотивите, такива и промените. Затова и пътната обстановка ни най-малко не се е подобрила, а може и да се окаже, че даже се е влошила. Но така ще е, докато коефициентът на полезно действие на депутатите се измерва с количеството, а не с качеството на свършената им работа. Това означава

една промяна годишно, но да е като хората

Влагането на повече мисъл навреме би трябвало да помогне на депутатите да спрат да пилеят излишна енергия с едни и същи закони и да влязат в крак с проблемите на обществото. Което ще се случи, когато тайното лобиране за конюнктурти поправки намалее за сметка на важни законопроекти, които събират прах от години. Този състав на парламента обаче не дава големи надежди в това отношение.

Това, разбира се, беше повърхностен преглед на съдбата само на два закона. Сигурното е, че в този миг, докато четете това, някой вече пише следващите им промени."

[Spaceman]

Ето любопитен материал от в. "Сега" от 29. 10. 2007 г., допълващ чудесно темата за качеството на българското законодателство:

"http://www.segabg.com/online/article.asp?issueid=2798&sectionid=5&id=0001102

Хазарт отвъд тъпия закон

Емил Хърсев, д-р ик.

Европейската комисия ще слага ред в хазарта. Щели да затягат правилата за залози в спортни състезания и да дебнат да се не чистят пари с наредени игри. То досега Еврокомисията само в хазарта не бе набъркана, иначе всички корупции и измамите е обуздала. Комисарите като професионални политици разбират от тези неща - повечето спортни залагания на континента се организират от държавни хазартни институции, чиито ръководства се избират след партийните другари на властващите политици. Други другари са в надзорните органи, които утвърждават правилата на игрите. Редно е комисарите да почнат лова на хазартни измамници тъкмо сред политическите си приятели на власт в родните им страни. Но лов на политици няма да има, само

поредна доза полицейщина:

необходимостта да се изловят офшорните организатори на хазартни игри, които приемат залози от европейци, е чуден повод да се филтрира интернет, за да се узнае кой в какви неразрешени за праведни еврограждани игри залага. Борбата с измамите и прането на пари в хазарта е поредна причина да се следят и записват финансовите транзакции - дори за малките суми, каквито обикновено се залагат. Досегашните правила срещу прането на пари засичат и регистрират плащания на големи суми. Сега вече ще могат да се описват законно дори преводите на центове. Тази политическа кампания

пак цели грешното място,

защото същинските измами в хазарта не се правят от легални оператори (тях строго ги контролират), нито дори от организаторите на нелегални игри. Спипаха един познат барман с частно тото. Приемал залагания на футболни мачове, включени в тиражите на легалните хазартни игри, обаче давал по-атрактивни курсове на залозите (защото не е харчил нито пари за лиценз, нито за наеми на тотопунктове и заплати на служители, а и данъци не вярвам да е платил). Но този човек не бе измамил никого от своите клиенти, напротив: най-честно и на мига плащал всички печалби. Ако Еврокомисията иска да защити потребителя на хазартни игри, трябва да търси големите измами извън нелегалните брокери на залози - били те офшорни сайтове, бармани - съдържатели на частно тото, или хотелиери, въртящи тайни рулетки. Добре е Еврокомисията да почне прочистването от България, защото у нас всеки ден се въртят

десетки нагло измамни хазартни игри

Напълно законно. Защото законът за хазарта е безумно тъп и дава на измамниците да го правят. Там един чл. 3 казва какво не било хазартна игра. Алинея 3 от него отваря порта, през която десетки милиони годишно се доят от лековерни, заблудени потребители: "не са хазартни игри викторините, изразяващи се в отговаряне на въпроси или проявяване на знания или умения, при условие, че наградите не са от постъпленията на участниците." Не са хазартни ли? Абсолютно си е хазарт, което се случва благодарение на тази узаконена глупост! Тази алинея позволява на всеки да си организира "викторина", от която да спечели няколко милиона, стига да му се върже някой на измамата.

Как се прави хазартна измама?

Сега ще си измислим една. Заявявам, че подарявам един "Ролс Ройс" ("Бугати", "Ферари", "Ломборджини", 66 мерцедеса, 99 фиата или каквото друго ми хрумне). Само че ще го правя с "викторина". Тя ще изисква проявяване на умения по цъкане на есемеси (1.99 лв. без ДДС парчето) или пък в умението по пускане на пари в моята сметка. Който покаже умение да пусне най-много платежни за най-голямата сума, влязла при мен за 3 дни, печели ролса (бугатито, ферарито и пр.) Или можем да направим викторина, в която участниците трябва да "проявят знания". Публикуваме въпроси, на които трябва да се отговори. Те са: "Кой откри Австралия: (1) Капитан Кук, (2) Малкия Мук"; "Стари жители на Балканите са: (1) драките (2) траките" Така още хиляда въпроса. Отговорите пращайте с пощенски запис (с поне 5 лева за въпрос!) на мой адрес: "Отговор: 1(1), 2(2)." Междувременно се разбирам с някой приятел да му продам ролс (бугати, ферари...) на половин цена. Достатъчно е да пусне по моята сметка нужната сума, заедно с верните отговори. Така

измамата е пълна:

инвестирам примерно милион за покупка на як ролс (бугати, ферари и т.н.) Още милион инвестирам за реклама на "великата игра". Тези пари ги плаща моята фирма, която ужким популяризирам с играта. 25% от инвестициите си възстановявам на мига от онзи приятел, на когото съм се разбрал да продам наградата на половин цена. 10% от вложеното ми връща медия шопа, на който съм платил милион за реклама. Свалям си от облагане милион и триста хиляди, държавата поема 10% от тях. Чистият ми разход е 1170 хил. лв. А знаете ли колко наивници ще примамя да ми пускат като побъркани есемеси или платежни с отговори на малоумните "въпроси"? 1000 въпроса, значи поне 2000 лв. от всеки хванат балък. Забележете, че тази измама е много по-сочна от всеки друг хазарт. Не плащам лиценз, не дължа акциз. Законът за хазарта (чл. 66) налага поне 50% от постъпленията от легален хазарт игра да се разпределят за печалби. От моята хазартна измама мога и 90% да задържа за себе си. Легалният хазарт има писмени правила и твърд контрол. Моята "игра" правила няма, никой не я контролира. Накрая: законът забранява да се рекламират хазартни игри. А моята измамна викторина мога да рекламирам по цял ден, да ви побъркам от лъжи. Както ви промиват мозъците всеки ден с поредните хазартни заблуди, докато властта гледа и жуми. Еврокомисарите да идват!"

[Lady]

Между другото темата е доста важна. Един ден реших да гледам парламентарния контрол по БНТ. Не че бях изненадана, но се замислих още по-сериозно кой прави законите. Половината ги нямаше, а тези, които бяха там четяха вестници или спяха. Жената, която трябваше да говори на тема "Договорът от Лисабон" си беше написала на едно листче изреченията и дори не можеше да ги прочете, както трябва. Дори си помислих, че няма идея за какво изобщо става въпрос в този договор.

[lindeman_]

За съжаление реалността в България е такава.

[Mura]

Интересна е тенденцията при правенето и прекрояването на изборните закони, както се казва променянето им в „12 без 5”. За това се споменава и в горната статия на Светлана Георгиева. Това, че промени се правят точно преди изборите наистина е немарливост, но според мен - една изключително удобна, дори планирана немарливост…

Особено показателни са законодателните промени преди парламентарни избори. Традицията повелява преди края на мандата управляващата партия (или коалиция) да се заеме с промени в изборния закон. Това е един изпитан начин парламентарното мнозинство да компенсира спадналата си популярност и да си осигури по-добри стартови позиции за кампанията. Т.е. прекрояването на закона на практика служи за уреждането на сегашни и бъдещи коалиционни игри. Законът се превръща в инструмент за манипулиране вота на избирателя, задава предварително по-благоприятна среда за управляващата сила. И всичко това се прави под надслов “Модернизиране и демократизиране” на изборите в България...

В края на мандата на 39-то НС например, и най-малката промяна в закона си имаше своето политическо обяснение – то не бяха интегрални бюлетини (които ту ги има, ту ги няма на избори), то не бяха финансови прагове и ограничения за малките партии, то не беше заигравка с вота на българите в чужбина… Общо взето, всяка една нова разпоредба обслужваше някого, целеше да подобри или да влоши представянето на изборите на дадена партия.
Остава да почакаме и да видим как и това НС ще реши да „модернизира” закона за избор на народни представители дни преди да изтече мандата му… чак тогава ще е съвсем ясна предизборната картинка…

Повдигам въпроса точно за промените в изборното законодателство, защото макар да са отделен случай в нормотворческата практика, са показателни за връзката между право и политика… и по-точно за негативната страна на тази връзка.

[Spaceman]

И още, уви, тъжни факти по темата:

"HMRC

Емил Хърсев, д-р ик.

в. Сега, 08. 09. 2008 г.

http://www.segabg.com/online/article.as ... id=0001101


Съкращението HMRC крие наименованието на любимата ми данъчна администрация, Her Majesty Revenue and Customs, т.е. на Нейно Величество приходна и митническа служба. Тя събира налозите, митата и осигурителните вноски в Обединеното кралство. Сред всички познати ми бирници британските се открояват със своите прости, практични и най-вече точно предвидими правила. Не че са особено експедитивни, нищо подобно.

В сравнение с британските, а камо ли с германските, френските или пък с пословично тромавите италиански данъчни власти, българските бирници са направо рекордьори по бързината, с която преравят цели планини с бумаги. Само американската IRS съм виждал да работи по-бързо от нашата НАП, но на тях бързите рефлекси са им вродени още откогато са гонили да обложат Олд Шетърхенд и не случайно само IRS от цялата армия федерални, щатски и местни власти бе спипала натясно сръчния г-н Ал Капоне.

Но понеже никой не е пророк в собственото си село, а чуждестранните наставници на българската държава до един са убедени в собственото си превъзходство, както и че българите само преди 2-3 години сме слезли от дърветата и изпълзяли от землянките, много се съмнявам, че някой ще каже добра дума за данъчните у нас. Напротив, тепърва ще четем поредните бръщолевеници в превод от брюкселски за "недостига на административен капацитет", който налагал пренаписване на данъчните кодекси и ново прекрояване на приходната администрация у нас. Поредната реформа вече се гласи, но да знаете,

капацитет не липсва, а правилата куцат

в българската данъчна система. И не вярвам, че поредната реформа ще роди по-смислени данъчни норми. Проблемът е в самата логика и система на българското законотворчество. Противно на наивните вярвания, разпространени в учебниците по конституционно право, българските закони не се пишат от представителите на народа в Народното събрание. Авторите са групи чиновници в ресорното ведомство. Техните трудове се превеждат, пращат се в странство на надзираващите ни по съответния въпрос международни институции, там се рецензират и допълват, после се връщат и пак се решат и дописват няколко пъти, докато законопроектът се приеме от кабинета и стигне до парламента. Водеща в този процес е

логиката на преосигуряването

Авторите на нашите законите, и българи и чужденци, по правило нямат опит в бизнеса, който ще регулират. Те се подбират сред цвета на чиновниците, имат дълбоки познания, умни са и чудесно образовани, но тъкмо затова са излетели бързо до висините на ведомството си и нямат опит нито в къртовската работа на обикновения чиновник, който на практика изпълнява законите, нито на потърпевшия бизнес, върху който се прилагат законите. Като ще пишат закон, умните глави на министерството постъпват логично от своята гледна точка. Вземат действащия закон, събират колкото може повече аналогични закони от други държави, приети за еталон. И компилират. Вкарват от чуждите закони каквото липсва в нашия, дописват и съшиват нормативните парчета. Внимават да не изпуснат някое изискване (и тъй да стане, чуждите консултанти и наставници, като рецензират проекта, предлагат още куп изисквания, още процедури и измислят нови служби и органи на власт). Накрая българският закон става най-тежък сред своите аналози. Ако за някакво разрешение в една държава искат 3 документа, А, Б и В, пък в друга държава искат 4 документа (напр. А, Г, Д и Е), то в българския компилат за същото нещо ще искат 7 документа - всички от А до Е и поне още един за съгласуване с друга държавна служба. Опасявам се, че същото ще се повтори и при поредното прекрояване на данъчните закони. По-добре

да опростим процедурите,

дори с риск от грешки поради недостиг на информация, отколкото да събираме купища информация, в която службите затъват, без да могат да преработят. Да не говорим за разходите на държавата и на фирмите. В годишната си декларация за корпоративно облагане британските фирми трябва да попълнят точно 200 реквизита. Българските - 320. Такова преобременяване с изисквания има във всяка отделна процедура, пък и процедурите у нас са повече. Най-лесният начин за облекчаване е да се намали броят на държавните служби и в това отношение радостно ще е Агенцията за държавни вземания да се влее в НАП. Но защо само тя? Очевидно е решението и митническата администрация да се влее в данъчната. Щом е възможно в държава с размерите и търговския оборот на Обединеното кралство да има една обща данъчна и митническа администрация, няма съмнение, че и в България може да стане. Вярно, британската държава е съществувала векове, преди да обедини на 18.04.2005 всички бирници в една служба, HMRC. Нужни ли са векове, за да стигнем до същото просто решение в София?"

[Spaceman]

Отговорът на въпроса как се правят закони в България е ясен. Не се правят добре. Правят се ужасно зле. Една от причините за това е липсата на актуализиран Закон за нормативните актове. Ето поредния точен коментар по темата:

"http://www.segabg.com/online/article.asp?issueid=3088&sectionid=31&id=0001301

Законодателството, което ще взриви България

Вече и малките деца знаят, че у нас се приемат основно или нескопосани, или клиентелистки, или корумпиращи, или противоконституционни нормативни актове, които трябва да се променят още в месеца на влизането им в сила

ПЕТЪР АЛЕКСАНДРОВ


"Качеството на законите като цяло следва да се оцени като незадоволително", "голяма част от внасяните през последните години законопроекти по същество не са мотивирани", "често в законопроектите има неясноти, несъгласуваност с разпоредбите на други закони в българската правна система". Това са само част от убийствените изводи, съдържащи се в Концепция за проект на нов Закон за нормативните актове, която правосъдното министерство пусна за обсъждане само преди няколко дни.
Всъщност, това е само поредната институция, която има участие в законодателния процес и прави самопризнанието, че начина, по който се приемат у нас законите, както и тяхното съдържание, са на път

да взривят цялата държава

Преди това подобни констатации имаше и от страна на отделни правителства, и от парламента, и от различните законодателни съвети - към Народното събрание, към министерства.

Няма спор, че сегашните критики във въпросната концепция са смазващи. В тях се сочат например слабости още във фазата преди разработването на законопроектите. Сред тях е, да речем, липсата на дългосрочно планиране. Посочено е, че в момента в страната

има приети над 150 стратегии

В тях е записано, че е необходимо приемането на нови закони, на промени във вече действащи нормативни актове, посочват се срокове и дори отговорници. В същото време обаче изобщо не става ясно какви точно проблеми ще решат въпросните бъдещи закони и нови регулации.
Констатира се, че при подготовката на законопроектите много често изобщо не се извършва предварително проучване и не се анализира действащата правна уредба. И това естествено води до създаване на нормативна уредба, несъответстваща на действителните потребности.
Като голям проблем се отчита и обстоятелството, че много често се правят случайни, ненужни, понякога

хаотични и противоречиви изменения

и допълнения в действащото законодателство. Нещо, което не само че не съдейства за облекчаване на правоприлагането, но задълбочава съществуващите проблеми. Отгоре на всичко недообмислянето на законопроектите поражда чести и бързи промени на току-що приети закони. И това води до сериозни затруднения за правоприлагащите органи, несигурност в оборота, нестабилност в правния режим.

Сред останалите критики към законите са тяхна нерядка противоконституционност, несъобразяването с действащи международни актове, несъотвествие с норми на евродирективите. Както и нарушаване на йерархията на нормативните актове като например - честото разширяване на предмета на регулиране на даден закон чрез правилници, наредби, инструкции. И практиката на Конституционния съд и тази на Върховния административен съд просто доказва това. Всъщност и честите критики от Еврокомисията също само подкрепят тезата, че България има истинска драма и много законодателен боклук.

Въпрос на време е това да започне да струва и милиони евро от санкции, както и много загубени дела не само в Европейския съд по правата на човека, но и в Европейския съд в Люксембург.

Няма спор, че да правиш закони по нормативен акт от 1973 г., си е пълен абсурд. Още повече че в сега действащия Закон за нормативните актове (ЗНА) само до преди година-две пишеше, че законодателството трябва да "служи по-успешно на развитието на социалистическата демокрация и изграждане на зряло социалистическо общество".

Макар че по инициатива на правителството и след неколкократни напомняния на "Сега"

това безумие в "закона за законите" бе премахнато

от парламента, той си остава един голям абсурд. Затова и апелите за писане на нов закон за нормативните актове са не само много необходими, но и дори позакъснели.
Всички тези проблеми обаче са само част от нещата, които раждат прогнозите, че законите и законодателния процес може да взривят държавата в основите й. Да родят хаос, обществено недоверие, анархизъм, нихилизъм, решаване на спорове извън рамките на закона.
Но затова изобщо не е виновен само старият ЗНА, а и цялостното отношение към законодателния процес, което имат хората и институциите, ангажирани в него. В България в момента действат около

300 кодекси и закони

И много, и малко. Но в общи линии това е регулаторната рамка и в страните от Европейския съюз.

За разлика от добрите образци обаче у нас законодателят се скъсва да променя законите. Годишно се правят по повече от 100 промени в различни закони. Това е наистина повече от объркващо - и за хората, и за фирмите, и за обществото, а и за самите институции.
Няма спор, че правилото от римското право Dura lex, sed lex - "Строг закон, но закон", е преминало през много изпитания, но се е запазило и до днес. Законодателните извращения обаче го поставят под силно съмнение. Особено в България.

Защото не може, примерно, приетият през 2005 г. Данъчно-осигурителният процесуален кодекс да е променян и допълван вече близо 15 пъти; сравнително новия закон за устройството на територията да е претърпял 10 изменения и допълнения и всичко това да се счита за нормално. Подобна участ имат Кодексът за социалното осигуряване, законите за здравното осигуряване, за лечебните заведения. Все основополагащи закони, с които работят огромен брой хора. Честите промени правят тези закони не само объркващи, но и буквално неизпълними. Как да спазват хората законите, когато първо не им вярват и второ - те объркват юристите и институциите, а камо ли хората, на които не им е работа?

Отгоре на всичко с тях се създават единствено и само

нови и нови задължения за гражданите

А нали уж законите се пишат за хората, а не за институциите? Очевидно е, че депутатите и институциите се възбуждат най-много, когато трябва да приемат санкции - по-тежки наказания, по високи глоби. А че те не се изпълняват и събират - голяма работа.
Затова и на тази трескава депутатска и правителствена мания - да се променят постоянно законите, трябва да се сложи край час по-скоро.

Освен с променящи се с и без причина закони, върху хората се стоварват и откровено клиентелистки и корумпиращи закони. Нещо повече. Има няколко закона и стотина подзаконови нормативни актове, чиито автори трябва да бъдат сериозно разследвани. Например - как е възможно Търговският закон да позволява миноритарен собственик с повечко връзки в съда да превземе едно дружество? Или да допуска съществуването на фирми-фантоми, източили милиарди ДДС само за последните 6-7 години? А какво да кажем за закон, който позволява да се прави замяна на апетитни държавни земи и гори по морето и по планинските курорти срещу пущинаци, неструващи и жълти стотинки? Или пък да вземем законите, които позволяват наказания да речем от 1 до 10 години затвор, или глоби от 20 до 100 000 лв. И за малките деца е ясно, че така се залага възможна корупция - и за съдията, който ще преценява точния размер на наказанието, и за чиновника, който ще каже колко точно да е глобата.

Да не говорим за купчината случаи, в които се приемаха закони "за" или пък "против" определени хора и фирми. Нещо, което може да бъде забелязано и сега, макар и при по-силно взиране.

Продължава и абсурдната практика да се променят и подменят правила с преходните и заключителни разпоредби в някой закон. Така те си остават просто незабележими за хората или прокуратурата, но пък после се оказват добро

извинение за подкупни политици

или добре организирани бели якички и бандити.

Затова е очевидно, че просто трябва тотална смяна на принципите на писане и приемане на закони. В противен случай вече наистина можем да говорим за законодателна корупция, за законодателен нихилизъм, за съвсем основателен отказ от спазване на законите.

Единствено с концепции и дори с изцяло нов закон за нормативните актове до никъде няма да стигнем.

Просто трябва да има и законодателна отговорност. Да се знае кой какво пише и приема. И да си плаща, когато законът се окаже с "дупки", корумпиращ, клиентелистки, финансово необоснован и ощетяващ държавата и хората.

Всичко останало е създаването на една законодателна мафия от неколкостотин души.


---каре---

Какво да се направи?


- час по-скоро да бъде приет изцяло нов Закон за нормативните актове
- изчерпателно изброяване на видовете нормативни актове и територията, която може да регулират.
- възстановяване на планирането на нормативни актове
- задължителна правна експертиза относно необходимост от законопроекта, неговата конституционосъобразност, съответствие с международни договори и правото на ЕС, техническо оформяне и др.
- задължителна оценка на въздействието на бъдещия нормативен акт или на промяната в него.
- задължително публично обявяване на проектите за нови нормативни актове.
- оценка на разходите, които е необходимо да бъдат извършени от физически и юридически лица, за съобразяване с изискванията на бъдещия законопроект и за неговото прилагане.
- оценка на рисковете от прилагането на законопроекта.
- задължително обществено обсъждане на бъдещите закони.
- публичност на изразените становища: публикуване на уеб - страницата на съответния орган, който изготвя нормативния акт.
- задължителна съгласувателна процедура преди приемането на нормативния акт.
- общ сайт, на който да се публикуват проектите за нови нормативни актове или за промени в тях.
- да се създаде електронен единен регистър на законите.
- във всеки закон да има предвиден орган, който отговаря за неговото изпълнение.
- да има стенограми от заседанията на правителството или пък на парламента, за да се види кой какво казва по време на обсъжданията на проектите или при приемането на законите.
- задължителна и публична оценка на въздействие на новия нормативен акт.
- да има специален орган, който да следи за нормативните актове - приложение, необходимост от промени, предложения, влияние.
- да има досие на закона - от това кой го е подготвил, написал, съгласувал, обсъждал, приел, та чак до влиянието му върху хората и бизнеса."

[Spaceman]

И още по темата как се правят закони в Република България:



"http://www.segabg.com/online/article.asp?issueid=3157&sectionid=31&id=0001301

в. Сега, 12. 11. 2008 г.

Парламентът крие цената на законите

Нормативните актове продължават да се приемат, без да се изчислява колко струват тяхната подготовка, приемане и най-вече тяхното приложение

ПЕТЪР ПЕТРОВ

Всяка власт има една голяма срамна тайна, която винаги пази със зъби и нокти. Тайната е колко струва самата власт на данъкоплатците. И докато понякога все пак научаваме за заплати, възнаграждения от бордове, странни командировки в чужбина, безсмислени проекти и обществени поръчки, то никой не отчита колко струва на бюджета самият законодателния процес включително плащането на стотици хиляди и дори милиони на работни групи за изготвянето на проектозакони, за заплатите и екстрите на депутатите, които ги приемат, и най-вече какви са финансовите обосновки и ползи от съответния нормативен акт.
А точно там има гигантска възможност за прахосничество, за създаването на "законодателни милионери", за препиране на бюджетни средства и възцаряване на пълно властово безхаберие. Точно там се раждат лошата финансова дисциплина и усещането, че законодателството е всъщност бащиния за някои хора. Които си точат колкото искат пари, за да приемат нормативни актове, които направо

заробват държавата с тяхното прилагане

Често се приемат закони, които на практика са безсмислени и неефективни, но предвиждат нова порция бюрокрация и милиони бюджетни левове. При това нерядко и отнемат огромни средства от обикновените граждани. Най-простият пример бяха топломерите, въведени със закон, които струваха маса пари на хората. Уж сметките трябваше да станат по-точни и по-малки. Нищо подобно не стана - някакви дружества спечелиха, а сметките станаха още по-неразбрани и стигнаха нови максимални стойности.

Историите около създаването на законопроекти и свързаните с тях работни групи са десетки. Покрай създаването на новите НПК, ГПК или АПК имаше проекти за по няколко милиона евро - само за написването на проектите! Като се има предвид, че приемането на закони би трябвало да е основната роля на народните избраници, то цялата сума от по няколко десетки милиона годишно издръжка спокойно можем да я сложим на законодателната сметка.

Ясно е, че експерти и депутати ще има винаги. Очевадно е обаче, че отчетността в законодателния процес и изчисляването на неговата цена и себестойност определено куцат. Нещо повече. Никакви ги няма дори.

Основният проблем си остава финансовата обосновка на приеманите закони - колко ще струват на бюджета и на хората, какъв ще е техният ефект, ще трябват ли допълнителни средства. Ако има някаква обосновка изобщо, тя е само проформа. И за това безхаберие

има вина и действащото законодателство.

Според действащия закон за нормативните актове проектите трябва да се внасят заедно с мотивите и съответните доклади към него. Последните трябва да съдържат задължително причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба,очакваните резултати от прилагането (включително финансовите, ако има такива), както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Веднага след това законът казва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад с изброените по-горе атрибути, просто не се обсъжда от компетентния орган. Или иначе казано, ако такъв закон бъде внесен в парламента, изобщо не следва да се гледа. Нищо подобно обаче не се случва. И ако при правителствените проекти от кумова срама и от време на време слагат някакви необходими финансови средства, както и евентуални финансови резултати, то в проектите, внасяни от депутати, те почти винаги липсват. Това обаче не пречи на парламента да ги разглежда, че и да ги приема.
Например промените в Наказателно-процесуалния кодекс, които разширяват кръга на задължителните служебни защитници по наказателни дела - уж за да не се отлагат безпричинно и толкова често дела. Като оставим настрана факта, че дори така по-често ще се отлагат процеси, никъде не се обелва и дума колко ще струват всички тези хиляди нови служебни защитници на държавния бюджет.

И как няма да е така, когато в действащия Правилник за организацията и дейността на парламента има само една плаха норма по темата. Така според чл. 63 "законопроектите заедно с мотивите към тях се внасят до председателя на Народното събрание и незабавно се регистрират в публичен регистър "Законопроекти". И още - "в мотивите вносителят дава становище по очакваните последици, включително и финансови, от прилагането на законопроекта". И толкова.

Правителството е приело строг регламент за финансовата обосновка и за финансовите последици от всеки приеман от него нормативен акт. Според Правилника за дейността на МС всеки документ, който се внася, трябва да има разбивка - ще трябват ли пари от бюджета, ще окаже ли пряко или косвено въздействие на хазната. Нещо повече. При финансова обосновка се иска да се опише подробно целта, която би се постигнала с приемането на даден акт. Включително какви проблеми или негативни тенденции се разрешават или се изпълняват поети ангажименти. Описва се дори какви негативи ще има, ако не бъде приет съответният акт. Задължително се посочва целева група, към която са насочени очакваните резултати. Според специално приложение трябва да се опишат и сценарии - ако бъде приет актът, ако не бъде приет и т.н. Посочват се и очакваните резултати, вероятността да се наложи промяна или приемане на друг акт.

Нищо подобно няма при законите. Разбира се, друг въпрос е доколко правителството спазва собствените си подробни правила. Важното е, че поне има регламент и ако се установи, че той не е спазен, може да бъдат отменени цели правителствени решения. На такова основание вече има отменени актове от Върховния административен съд. В парламента обаче всеки си внася проекти, разглежда, гласува и приема, каквото му падне.

Да, истина е, че понякога се искат подробни финансови обосновки. Пример за това е законопроектът за изменение и допълнение на Закона за ветераните от войните. При него НОИ пише, че очакваните резултати ще са добиване право на добавка към пенсията за около 27 600 пенсионери. Ако тя започне да се изплаща от 1 януари, "необходимите допълнителни средства ще бъдат около 11 млн. лв., включително за пощенска такса и ДДС", са сметнали още от осигурителния институт. Но това е такава рядкост...

Много по-често обаче закони се приемат без финансова обосновка изобщо.

Да вземем закона за предотвратяване и разкриване на конфликта на интереси. Та там никъде няма финансова обосновка. Нито какви ще са тези структури, които ще проверяват няколко хиляди души, колко средства ще им трябват, какъв ефект може да се очаква, колко нови хора и с какви заплати ще трябва да има и т.н. Или пък измененията в закона за обществените поръчки - и там никаква сметка. И в промените в закона за енергийната ефективност ... Нещо повече. Не може да се намери закон от последните месеци, в който да се различава такава финансова обосновка.

Да не говорим за липсата на какъвто и да е контрол върху сумите, които се харчат за изпълнението на един нормативен акт. Защото много често и те по подобие на договори по обществени поръчки уж първоначално струват примерно 10 млн. лв., а после се оказва, че за тях са дадени 10 пъти повече.

Така никой не казва цената на законодателството - конкретно, по разбивки. А трябва да се предвиди изрично, че без детайлно финансово разписване на разходи, ефекти, цели и последици, законопроект изобщо не трябва да припарва до комисии и пленарна зала. И в определен срок след приемането на даден закон - през половин година например, да се прави финансова "ревизия" и да се види колко пари са пръснати за съответния нормативен акт и за какъв точно резултат.

Толкова пари се потрошиха за приемането на новите процесуални кодекси примерно, а резултатът от тях е никакъв. Дори обратно - всички се оплакват от тях.

Освен това трябва да се установят и вредните за хората закони, също като финансов резултат. Защото нормативните актове се приемат за доброто на хората, а не за да им бъдат взети парите.

Наложително е и въвеждането на санкции и за приемащите лоши, скъпи или безрезултатни закони, както и за предложилите ги.

Защото наистина хаосът в законодателството е пълен - и то изсмуква хорски пари, прокарва лични и корпоративни интереси в ущърб на хазната.

А законите са точно тези, които създават правилата, справедливостта, а и държавата.

И когато тяхната "себестойност" и резултатност е не само неясна, но и под силно съмнение, тогава и законодателството се превръща в нещо много страшно - хаотично, скъпо, неефективно, корумпирано и корумпиращо."

[Spaceman]

И още по темата как се правят закони в България. Този път мнение на проф. д-р Красимира Средкова, председател на Консултативния съвет по законодателството при Председателя на Народното събрание на Република България.


"http://www.bulgaria-news.bg/category/exclusive/interview/resume/post4343.html

ЗАЛЯ НИ ИНФЛАЦИЯ НА НОРМОТВОРЧЕСКА АКТИВНОСТ

Проф. д-р Красимира Средкова, бивш председател на КС по законодателството, предупреждава, че усилията по изработване на посредствени закони не се връщат като средства по еврофондове

Проф. д-р Красимира Средкова*: Лавинообразното увеличаване на количеството на внасяните законопроекти драстично влоши тяхното качество

Росица Цонева | 2009-08-20 15:43:00


Г-жо Средкова, какво наследство в законодателството, според Вас, остави предишното Народно събрание?

Консултативният съвет по законодателството при председателя на 40-то Народно събрание беше конституиран на 14 ноември 2005 г. От създаването му до края на мандата – 25 юни 2009 г., той проведе 105 пленарни заседания. Стенографските протоколи от тези заседания са в обем 5720 страници. Дадохме становища по общо 350 законопроекта в общ обем 7028 страници. Толкова - като статистика.Това показва, статистически и формално, обективно и без ненужна скромност, че е извършена огромна по обем работа. А се надявам, че добросъвестното запознаване с документацията ще установи, че и като експертно качество тя е на много високо равнище. Наред с оценката на конституционносъобразността и съответствието на законопроектите с международното право и правото на ЕС, наред с общата им правно-техническа оценка и експертна оценка по същество, са направени 5006 конкретни препоръки за подобряване на съдържанието на законопроектите и неговото правно-техническо оформление. Всичко това ни позволи в заключителното си заседание , което не беше уважено от нито един представител на Народното събрание, да направим тревожния извод, че и в законодателната дейност на 40-то Народно събрание, както и на предходните, се потвърди диалектическият закон за количествените натрупвания и качествените изменения – лавинообразното увеличаване на количеството на внасяните законопроекти (както от Министерския съвет, така и от народни представители) доведе до драстично влошаване на тяхното качество (преценявано единствено и само от правна гледна точка). Подробен анализ на причините за това състояние е направен в четирите ежегодни отчети за дейността на Консултативния съвет, както и в две нарочни становища относно проблемите в законодателния процес, представени на председателя на Народното събрание. Ще посоча само, че нашият тревожен извод се основава на необходимостта от внасяните законопроекти – промяната в обществено-политическите и икономическите условия в страната, международното положение, подготовката за приемане и членуването в ЕС. Но и лични амбиции, лобистки интереси и други подобни фактори (например Законопроектът за защита при бедствия, Законопроектът за културното наследство, многобройните законопроекти за изменение и допълнение на Закона за собствеността, Законопроектът за търговския регистър, и пр.). Липсата на проучване на необходимостта и планиране на подготовката на законопроектите води до кампанийност в законодателния процес. Твори се краткосрочно, нестабилно законодателство, което допълнително дестабилизира правоприлагането. Сериозно сме обезпокоени и от тенденцията, развила се прогресивно през 4-те години от мандата на 40-то Народно събрание – увеличаване на броя на безсмислените, немотивирани, безпредметни и дори опасни за правния мир законопроекти. Сред тях се открояват законопроектите за агенциите за временна заетост, за инспектирането по труда, за Омбудсмана за децата, за равенството във възможностите на мъжете и жените, за обезщетяване и пенсиониране на помилвани български граждани, осъдени на най-тежко наказание извън пределите на Република България, за уеднаквяване на понятията в административната дейност, за управление на етажната собственост. Особено тревожно е, че много от тях се внасяха от Министерския съвет. Отбелязвам с тревога тази инфлация на нормотворческа активност, защото тя може да доведе до сериозни неблагоприятни последици. А тогава вече българското общество няма да може да върне неразумно разходваните усилия за съставяне на ненужни и неефективни правни норми, както може да върне средствата от европейските предприсъединителни фондове. На второ място тревогата ни е заради некачествените мотиви към законопроектите – преразказ на тяхното съдържание, вместо излагане на причините за подготовката им, очакваните резултати, финансова обосновка и др. На трето, съдържанието на внасяните законопроекти, а дори и на приемани закони, невинаги съответства на обективните условия в българското общество и на изискванията на юридическата техника. Има механично взаимстване на чужди законодателни решения. Прави впечатление честото въвеждане на елементи от англосаксонската система, които са несъвместими с континенталните традиции. Често съдържанието на законопроектите не е отражение на волята на вносителя, а провежда идеи на възложители, заплатили на частни лица за подготовката на законопроекта – например законопроектите за Граждански процесуален кодекс, за равните възможности на мъжете и жените, за равенството на половете, и др. Често в законите има неясноти, декларативност – липса на нормативно съдържание, описателност вместо правила за поведение, излишни разпоредби и в същото време законодателни празноти, лесно оспорими и обективно нецелесъобразни решения. Сред множеството примери като най-характерни се очертават законопроектите за Административно - процесуален кодекс, за Данъчно - осигурителен процесуален кодекс, за изменение и допълнение на Закона за администрацията и др.

А каква е оценката ви по същество за съдържанието на законопроектите?

В тази връзка направихме три особено тревожни констатации. На първо място, в някои законопроекти се установяваше несъответствие, и дори пряко противоречие с Конституцията. Не се отчитаха конституционни права, нарушаваше се предоставена с Конституцията компетентност и др. в законопроектите за Граждански процесуален кодекс, за отбраната и въоръжените сили на Република България, за изменение и допълнение на Наказателния кодекс и др. Срещаше се несъобразяване и с решения на Конституционния съд – например в законопроектите за достъп до документите на бившата Държавна сигурност и бившето Разузнавателно управление при Генералния щаб, един от законопроектите за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт и др. На второ място, прави тревожно впечатление създаването на твърде много органи за прилагането на законите с неустановени, неразграничени или дублиращи се правомощия – например Законопроектът за дипломатическата служба, законопроектите за защита при бедствия, за изменение и допълнение на Закона за защита срещу дискриминация и др. Това, наред с другото, изисква отделно финансиране, щат и пр., което невинаги е обективно оправдано. А и често се установява колизия на функции. Така например, функциите на Студентския съвет и на студентския омбудсман по Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за висшето образование съвпадаха. Не можахме да открием разлика във функциите на главния ландшафтен архитект и главния архитект на общината според Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за устройство на територията, и т.н. Трето, весело би било за хумористичен сборник, ако не беше крайно тревожно, присъствието в законопроекти на множество логически и правни абсурди. За първенство в този процес могат да спорят множество законопроекти: за Граждански процесуален кодекс – с правилото, че “заедно с молбата за възстановяване на предишното положение се извършват пропуснатите процесуални действия”; за Данъчно-осигурителен процесуален кодекс – с нормите относно “местонахождението на първото възникнало място на стопанска дейност”, относно “териториална дирекция по местонахождението на друго обстоятелство”, относно “изготвяне на веществени доказателства” и др. Към тях “достойно” се присъединява третият законопроект за правата на пациентите, със забраната за разграничаване на пациентите по възраст, пол, физически и ментални увреждания и изискването за “конфиденциалност на пациента”… Една от най-сериозните прояви на боледуването на българската правна система, обаче, е правно-техническото оформление на законопроектите. То е изключително некачествено. Типична проява на болестта в това отношение е самата структура на законопроектите. Много често тя е ненужно, неоснователно и самоцелно раздробена на дялове, части, глави, раздели и подраздели, а понякога изобщо липсва, което освен че противоречи на изискванията на Указа за прилагане на Закона за нормативните актове относно структурата на законопроектите, води до затруднения при систематичното тълкуване на уредбата (например законопроектите за Административно-процесуален кодекс, за Данъчно-осигурителен процесуален кодекс, за защита при бедствия и др.). Редица разпоредби са многословни и тромави, а не кратки, точни и ясни според изискванията на чл. 9 ЗНА и чл. 36, ал. 1, изр. 1 УПЗНА. Това затруднява възприемането им и е непреодолима предпоставка за различни тълкувания, а като последица – и за възникване на спорове по прилагането им. Примерите са многобройни – законопроектите за Административно-процесуален кодекс, за информиране и консултиране на работниците и служителите в трансгранични предприятия, групи предприятия и дружества, за изменение и допълнение на Кодекса за социално осигуряване, и т. н. Твърде много са делегиращите норми – в законопроектите за Данъчно-осигурителен процесуален кодекс, за защита при бедствия, за отбраната и въоръжените сили на Република България, и др. Особено опасно е това за делегирането на правомощия, както и за предоставяне за уреждане в подзаконови актове на материя, която трябва да бъде уредена със закон – функции, условия, правомощия и т. н. Разпоредбите се формулират ту в единствено, ту в множествено число, което може да предизвика съмнение дали някои права или задължения не се отнасят до съответните адресати само в тяхната съвкупност – например законопроектите за Данъчно-осигурителен процесуален кодекс, за изменение и допълнение на Кодекса за социално осигуряване, на Закона за професионалното обучение и професионалното образование, и пр.

А не е ли една от основните слабости езикът, на който са написани законите в стремежа да се подражава на европейското законодателство?


Това е точно казано, от решително усъвършенстване се нуждае езикът на законопроектите. Общото впечатление, което създават внасяните законопроекти, е за повърхностен и дори неграмотен подход, често с правописни, пунктуационни и граматични грешки – например законопроектите за правата на пациентите, за изменение и допълнение на Закона за професионалното обучение и професионалното образование, и др. Използва се неточна, разнообразна и противоречива терминология. В различни разпоредби на един и същи законопроект, а понякога и в една и съща разпоредба, едни и същи правни явления се обозначават с различни термини – например законопроектите за Административно-процесуален кодекс, за защита при бедствия, за правата на пациентите, и пр. Въвеждаха се неологизми, каквито не съществуват нито в общо употребимия български, нито в специалния юридически език, при това без да е необходимо. Такива са например “дерегистрация” по Законопроекта за Данъчно-осигурителен процесуален кодекс; “лицензиант”, “диспечерира”, “дългосрочно изкупуване на разполагаемост” по Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за енергетиката и още много. Голяма част от законопроектите са много далеч от изискванията на чл. 36—37 УПЗНА за формулиране на нормативните правила на общоприложимия български език и допускане на чужди думи и изрази, само ако са станали трайна съставка на българския език или не могат да бъдат заменени с български. Характерни примери за злоупотреба с чуждици са законопроектите за Административно-процесуален кодекс, за кредитните институции, Законът за държавния служител, и мн. др. Не по-малко вредни от чуждиците са и ненужните строго специализирани термини в законопроектите. Типичен пример на парадиране с такава терминология са законопроектите в областта на здравеопазването, за кредитните институции, за допълнителния надзор върху финансовите конгломерати, и др. Допълнителните разпоредби на законопроектите предлагат ненужни определения на думи и изрази с утвърдено правно значение – например законопроектите за информиране и консултиране на работниците и служителите в трансгранични предприятия, групи предприятия и дружества, за изменение и допълнение на Кодекса на труда, на Закона за водите, и пр. Други определения пък са неточни поради опита за изчерпателно изброяване. В трета група от случаи определянето само по себе си поставя под съмнение необходимостта от определение – какво ни казва например легалната дефиниция на понятието “модифицирано водно тяло” по Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за водите, според която това е “силно изменено водно тяло”? Често в законопроектите се използват съкращения, които затрудняват възприемането на разпоредбите и тяхното прилагане – например Законопроектът за изменение и допълнение на Закона за водите, Законопроектът за защита при бедствия, и др. Неправилен подход е изменението на множество закони с преходни и заключителни разпоредби на един закон, при това твърде далеч от предмета на правно регулиране на този закон. Примерите са в изобилие – законопроектите за Данъчно-осигурителен процесуален кодекс, за публичното предлагане на ценни книжа, за концесиите, и пр. Надявам се 41-ото Народно събрание да промени поне малко това състояние.

В какво срещнахте най-големите трудности при хармонизирането на законите ни с европейските – в количеството, в някаква специфика или в загубването ни в превода от „брюкселския” език?


Един от най-големите проблеми на българския законодателен процес е превеждането на правото на ЕС в българското право. Има няколко задълбочаващи се неблагоприятни тенденции. Неоснователно изрично се инкорпорират във вътрешни актове регламенти на ЕС, които имат непосредствено действие. Неоснователно се преписват в буквален (и много често неточен) превод директиви на ЕС. Това свидетелства за непознаване и на механизма на действие на правото на ЕС, и на общоупотребимия български език, и на юридическия език, и на особеностите на българската правна система. При буквалното преписване на директивите се подценява националната законодателна традиция и нейните постижения. Много често това води до отстъпление от традиционни за България правни решения, без това да се изисква от правото на ЕС, особено в областта на социалната политика. Типични примери в това отношение са законопроектите за изменение и допълнение на Кодекса за социално осигуряване, на Кодекса на труда, законопроектът за информиране и консултиране на работниците и служителите в трансгранични предприятия, групи предприятия и дружества, и др. Увлечението на някои съставители на законопроекти по компютърната функция “Copy”/”Paste” достига до там, че забравят, че пишат български законопроект, а не акт на ЕС, та там, където е необходима национална правна уредба пренасят буквално, че съответните въпроси се “уреждат според националното законодателство”, вместо като национално законодателство да създадат необходимата правна уредба – например Законопроектът за информиране и консултиране на работниците и служителите в трансгранични предприятия, групи предприятия и дружества; или пък възлагане на чуждестранни органи, които действат на чужда територия, на права и задължения по българското право – например законопроектите за изменение и допълнение на Кодекса за социално осигуряване от 2006 г. и 2009 г. Неоснователно се създава отделен вътрешен акт само поради наличието на отделен акт на ЕС по определен въпрос – например относно европейските работнически съвети, относно временната заетост и др. Сериозният законодател трябва да съзнава, че не механичното пренасяне и ескалацията на броя на нормативните актове европеизира българското право. Самото съдържание на правото на ЕС невинаги се провежда коректно във вътрешното право. Неведнъж Консултативният съвет установяваше преки противоречия по същество между някои законопроекти и актове на ЕС, за които в мотивите се твърди, че се въвеждат – законопроектите за избиране на представители на Република България в Европейския парламент, за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване, на Закона за здравословни и безопасни условия на труд и пр.

Изпълнихме ли всички изисквания на Брюксел или хармонизирането е процес, който продължава?


Превърна се в трайна практика на вносителите да декларират, че законопроектът се внася в изпълнение на изисквания на ЕС, без да се уточнява в какво се изразяват и на кой акт се основават тези изисквания (например законопроектите за равенството на половете, за културното наследство и др.). Има и практика на внасяне на законопроекти през 2006 г. и 2009 г. все с твърдението, че се въвежда напълно правото на ЕС, съдържащо се в един и същи правен акт – например Законопроектът на Министерския съвет за изменение и допълнение на Кодекса за социално осигуряване от 29.04.2009 г., който се внася със същите мотиви като вече приет законопроект през 2006 г. Продължиха и случаите на въвеждане на народните представители в заблуждение, че такъв закон имат “всички развити европейски държави” (което в повечето случаи не е и вярно – например Законопроектът за равенството на половете). Дори и да е вярно обаче, това само по себе си не може да мотивира необходимостта от приемане на съответен закон у нас, ако отношенията в българското общество и начинът на регулирането им не предполагат необходимост от неговото приемане. Всъщност, хармонизирането на националните законодателства с правото на ЕС е постоянен процес. Може да се каже, че на настоящия етап тази хармонизация като цяло е проведена. Проблемът е вече в изпълнението на приетите закони.

Имаме ли достатъчно подготвени екипи юристи, които да дават качествена „продукция”, според Вашия опит? И колко години му трябват на един юрист, за да може сам „да кове” закони?


За съжаление нашият опит обосновава отрицателния отговор. Нормотворчеството е най-филигранната юридическа дейност. Тя може да се осъществява не от чираци и калфи, а само от първомайстори. Тази дейност изисква изключително добра правна подготовка, познаване на тънкостите на общоупотребимия и специализирания правен език, владеене до съвършенство на общата и правната логика, опит в прилагането на законодателството, и много други качества. За съжаление, юридическото образование е насочено предимно към подготовка за прилагането, а не и за съставянето на законите. За още по-голямо съжаление субектите на правото на законодателна инициатива също не оценяват сериозно същината и трудността на нормотворческия процес, възлага се съставянето на законопроекти на лица без опит, но със самочувствие и т.н. И резултатите са налице. Забелязват се две опасни тенденции. От една страна се забравя, че България е парламентарна, а не правителствена република и не се допускат никакви промени във внасяните от Министерския съвет законопроекти. Забравя се, че авторско право върху текстовете на нормативните актове няма и не се приемат никакви предложения за тяхното усъвършенстване. От друга страна, се подценява спецификата на законодателния процес. Едва ли някой народен представител ще се наеме сам да лекува заболяването си например като сам си направи операция, но всички са готови да лекуват обществото чрез правни норми. Аз имам 34 години юридически стаж. Приблизително такъв професионален опит имаха и останалите членове на Консултативния съвет – академични специалисти, съдии, адвокати, дипломати и т.н. Едва ли обаче някой от нас може да каже, че е завършен нормотворец.

Прехвърчаха ли искри между вашия юридически екип и този в Министерски съвет? Каква е ролята на всеки от тях?


Между Консултативния съвет по законодателството при председателя на 40-то Народно събрание и аналогичния орган в Министерския съвет не прехвърчаха нито любовни, нито враждебни искри, защото ние нямаме връзка помежду си. Не познавам задачите и дейността на съвета в Министерския съвет, но не допускам, че продукцията, която постъпваше в Народното събрание, е получила одобрението на този съвет. Не допускам, защото е възможно и при тях, както при нас, експертните становища да са оставали само за тяхно собствено удовлетворение, така както от нашите предложения за усъвършенстване на законопроектите са приети 11 на сто, вкл. редакционни. Не зная за колегите от Министерския съвет, но нашата задача, според издадените от председателя на Народното събрание правила, беше да даваме експертни заключения по необходимостта от определени от председателя законопроекти, тяхното съответствие с Конституцията, практиката на Конституционния съд, международното право и правото на ЕС, съдържанието и правно-техническото оформление на законопроектите. Тези заключения трябваше да улеснят народните представители в преценката им за законопроектите, тъй като не е възможно всеки народен представител да се ориентира сам по тези въпроси. Те трябваше да допринасят за усъвършенстване на съдържанието и на правно-техническото оформление на законопроектите.

Защо е необходима тази „цедка”, каквато всъщност представляваше работата на колегите от вашия екип?


За съжаление ние не послужихме нито като „цедка”, нито дори като помощник на народното представителство за приемане на необходими и качествени закони. Големите усилия и професионалната ни добросъвестност не доведоха до желаното подобряване на законопроектите. Основен критерий за резултатността на дейността ни би трябвало да бъде степента на възприемане на нашите становища. Разбира се, този критерий е относителен, тъй като не са приети всички обсъждани от нас законопроекти, а и характерът на възприетите и несъобразените предложения е твърде различен. Една приблизителна картина показват следните факти. Напълно възприети са 16 становища на Съвета за некачествени законопроекти, които не е желателно да се внасят за обсъждане от постоянните комисии или от всички народни представители. От приетите закони нито един не е възприел препоръките на Съвета в тяхната цялост. Особено сме удовлетворени от факта, че становището ни относно последните изменения и допълнения на Конституцията, изразено на 26 януари 2006 г., през април беше възпроизведено от представителите на Европейската комисия. Като относително много добре възприети (над 30 %) могат да бъдат оценени становищата по законопроектите за Административно-процесуален кодекс, за Данъчно-осигурителен процесуален кодекс, за изменение и допълнение на Закона за насърчаване на заетостта и на Кодекса за социално осигуряване от 2007 г. Първенството по възприети препоръки има Законопроектът за изменение и допълнение на Закона за политическа и гражданска реабилитация на репресирани лица — всички 6 препоръки по същество и една редакционна, са възприети. Следват го Законопроектът за изменение и допълнение на Закона за “Държавен вестник”, Законопроектът за Държавната агенция “Национална сигурност”, Законопроектът за изменение и допълнение на Търговския закон. Добре възприети (около 15%) са становищата ни по законопроектите за финансовото управление и контрол в публичния сектор, 1 по законопроект за изменение и допълнение на Кодекса за социално осигуряване от 2007 г., по 1 - по Закона за съдебната власт, Закона за държавния служител и Законопроекта за отбраната и въоръжените сили на Република България. Незадоволително възприети (под 15 %) са останалите становища. Изцяло отхвърлени няма. Все пак трябва да се посочи и един случай от последната година, който е може би показателен и обобщаващ – експертната оценка не се цени. Доказателство за това е изказването на министър по повод на обсъждан с негово участие законопроект: „Всички журналисти подкрепят законопроекта. Не очаквах от вас такава критика. Вие изтъквате разни юридически аргументи, които може би не са най-важното.” За юриста не най-важното, а единствено важното са юридическите аргументи. Да не забравяме древната римска максима: „Justicia est magnum regnorum.”

Как оценявате нивото на сегашния юридически потенциал на новото мнозинство?

Не познавам колегите от новото мнозинство в Народното събрание. Вероятно някои от тях са били мои студенти. Оценката си за тях съм изразила на изпитите по трудово право, по осигурително право и на държавния изпит по гражданскоправни науки. Но това е оценка за студентската им подготовка. Практическите им умения не познавам и нямам право да оценявам. В общ интерес на цялото общество е в края на мандата тази оценка да бъде поне много добър. Тя обаче се постига много трудно. Необходима е лична подготовка, консултации със специалисти, добронамереност към другото мнение. Желая им да я постигнат.


*Проф. д-р Красимира Средкова e ръководител на катедра „Трудово и осигурително право” в СУ „Св. Климент Охридски”. Била е председател на Консултативния съвет по законодателството при председателя на 40-то Народно събрание. Единствен член от България на Международната асоциация по законодателство"