Противоречието на чл. 186 и чл. 143 с КРБ

Административни актове. Издаване и обжалване на административните актове. Компетентност на изпълнителните органи на държавата. Административни нарушения и административни наказания. Принудителни административни мерки. Нормативна уредба.

Разработки по административно право

Разработки по административен процес

Противоречието на чл. 186 и чл. 143 с КРБ

от edelvais » Пет Фев 22, 2008 5:04 pm

СЪДЕБНИ ПРОИЗВОДСТВА ПО НОВИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЕН КОДЕКС ОГРАНИЧАВАТ КОНСТИТУЦИОННИ ПРАВА

Михаил Екимджиев

Наред с безусловните юридически достойнства на Административно-наказателния кодекс (АПК), който обогатява, усъвършенства и детайлизира регламентираната правна материя, в него „битуват” разпоредби, противоречащи на конституционни принципи и ограничаващи основни права на гражданите. Така например, според чл.186 ал. 1 от АПК (в сила от 1 март 2007 г.):

„Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.”

В константната си практика по обжалване на подзаконови нормативни актове Върховният административен съд (ВАС) неотменно приема, че всеки правен субект, независимо дали е пряко засегнат от действието на подзаконов нормативен акт, може да го обжалва, без да обосновава специфичен правен интерес за това. Този подход нееднократно и убедително е аргументиран с върховенството на закона, прогласено в чл.4 ал.1 от Конституцията, според който:

„Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната.”

Този фундаментален за устройството на държавата и за правния статус на гражданите принцип мотивира ВАС да приема, че всеки има право да отстоява законосъобразността на подзаконовите нормативни актове и да иска отмяна на тези от тях, които противоречат на Закона. Това становище има правно основание и в чл.1 ал.2 и ал.3 от Основния закон, според които:

„(2) Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция.
(3) Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет.”

От гледна точка на цитираните разпоредби, издаването на противозаконни и противоконституционни административни актове представлява присвояване на народен суверенитет, въплътен в законите и Конституцията. Поради това, всеки гражданин, като част от Народа – Суверен, има правен интерес да се защити пред ВАС, когато изпълнителната власт отнема от „силата” и „територията” на закона.

Аргумент в подкрепа на тезата ни за противоконституционност на чл.186 ал.1 от АПК е и разпоредбата на чл.120 от Основния закон. Според него:

„(1) Съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи.
(2) Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон.”

Тълкуване на конституционното право на съдебна защита срещу незаконосъобразни административни актове е дадено от Конституционния съд в к.д. № 18/95 г. Според КС:

„Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията обхваща "всички административни актове" без оглед на техния характер и теоретична квалификация. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 9, ал. 2 от Закона за съдебната власт, където се говори за "всеки" административен акт. Изключването на даден административен акт от кръга на съдебно обжалваемите актове може да стане само чрез закон - чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията.”
„Едновременно с това следва да се отчете, че с чл. 120, ал. 2 се разширява кръгът на оправомощените субекти - включени са и юридическите лица. Поради тази причина чл. 120, ал. 2 надхвърля систематичните граници на главата за основните права и задължения на гражданите, където е разположен чл. 56 от Конституцията.”

От гледна точка на това конституционно тълкуване, разпоредбата на чл.186 от АПК, лимитираща както активно легитимираните субекти, така и хипотезите, при които могат да бъдат оспорвани подзаконови нормативни актове, противоречи на чл.4 и чл.1 от Конституцията. Следва специално да се подчертае, че оспорваният текст не предвижда възможност юридически лица, в това число търговски дружества, да обжалват подзаконови нормативни актове. Тук е уместно да бъде припомнено, че в продължение на 17 години, националните съдилища неотменно приемаха, че юридически лица не могат да търсят защита по Закона за отговорността на държавата, за вреди, причинени на граждани, тъй като, според нашите магистрати, понятието „граждани” не включва юридически лица (вж. Тълкувателно решение № 3 от 22.04.2004 г. на ВКС по тълк.гр.д. № 3/2004 г., ОСГК).

В подкрепа на тезата за общодостъпност на правото за обжалване на административни актове са и мотивите на КС, изложени в Решение № 21 от 20 октомври 1995 г. по к.д. № 18/95 г. Според тях:

„Съдебният контрол над административните актове е в интерес на държавата и нейните органи.
Едновременно с това чрез съдебния контрол се конкретизира в областта на административното правораздаване основният принцип на съдебна защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица - чл. 117, ал. 1 от Конституцията. Правозащитната функция на правовата държава в този случай ограничава и възможната злоупотреба с власт от страна на държавните органи - явление, срещано и в държави с развита конституционна демокрация.
За да се изясни съдържанието на това "засягане", разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията трябва да се тълкува в неразривна връзка и с чл. 56 от Конституцията. В чл. 56 е уредено основното право на защита на всеки гражданин "когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси". Административният акт "засяга" по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Практически това "засягане" се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава. Същевременно това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт.”

Това задължително за всички конституционно тълкуване налага извода, че всеки правен субект има правен интерес от законосъобразност на административното управление, което се осъществява чрез подзаконови нормативни актове, респективно би трябвало да има право да обжалва тези актове.
Второто противоречие е на чл.143 ал.4 от АПК с чл.1, чл.4 и чл.7 от Конституцията.
Според чл.143 ал.4 от АПК:

„Когато съдът отхвърли оспорването или оспорващият оттегли жалбата, подателят на жалбата заплаща всички направени по делото разноски, включително минималното възнаграждение за един адвокат, определено съгласно наредбата по чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата , ако другата страна е ползвала такъв.”

Както беше посочено, върховенството на закона, правовата държава и народният суверенитет, визирани в чл.1 и чл.4 от Конституцията означават, inter alia, право на всеки да оспорва пред съд актове, действия или бездействия на администрацията. В съответствие с тези принципи, в съдебната практика неотклонно се приема, че, при отхвърляне на жалба срещу административен акт, гражданинът не дължи заплащане на разноски.
Едва ли има по-добра аргументация за юридическата и морална издържаност на този подход от мотивите на ВАС, изложени в Определение № 6925/14.07.2005 г. на І отделение по адм.дело № 2133/2004 г. Според тях:
„Въпросът за разноските в съдебния административен процес е разрешен с правната норма на чл. 50 от ЗВАС. Съгласно нейния изричен текст "когато обжалваният административен акт бъде отменен, държавните такси и разноските по производството, заплатени от подателя на жалбата, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт." Тази формулировка показва, че законодателят е предвидил само една хипотеза на заплащане на разноски: такива могат да се присъждат само в полза на жалбоподателя и то при отмяна на обжалвания от него административен акт. В обратния случай разноски в полза на административния орган не се дължат. Основание за това законодателно решение е обстоятелството, че функцията на административните органи е издаването на законосъобразни административни актове, за което те получават съответно възнаграждение. Ако при обжалване на административен акт бъде установено, че той е законосъобразен, издалият го орган няма основание да претендира разноски, тъй като в рамките на друго правоотношение е получил полагащото му се за това възнаграждение.
Същият извод се обосновава от друга страна и с целта на законодателя да демократизира контрола върху административните актове и да даде възможност на засегнатите от тях лица да ги обжалват без опасение, че в случай на неблагоприятен за тях изход на съдебния спор ще бъдат обременени с отговорността за разноски.”

От гледна точка на тези безупречни в концептуалната си и логическа издържаност мотиви, фактическото въвеждане на имуществен ценз за лицата, които искат да обжалват подзаконови нормативни актове, е противоконституционно.

Относими към разглеждания проблем са и мотивите на Решение № 295/16.01.2004 г. на ВАС (5-членен състав) по адм.дело № 7738/2003 г. Според тях:

„Безспорен факт е, че цената на дадена услуга определя нейната достъпност. Когато едно лице, за да защити правата си по съдебен ред, следва да заплати в полза на държавата парична сума, надвишаваща значително средномесечния му доход, то това реално ще ограничи конституционно гарантираното му право по чл. 56 и чл. 120, ал. 2 от Конституцията за достъп до правосъдие. Ограничаването на достъпа на гражданите и юридическите лица до съдебна защита фактически ограничава и контрола за законност върху актовете и действията на административните органи, който съдебната власт съгласно чл. 120, ал. 1 от Конституцията е длъжна да осъществява, след като бъде сезирана. Основната функция на правораздаването да защити гражданите и юридическите лица при нарушаване на правата им може да бъде реализирана единствено чрез гарантиране на действителен достъп до правосъдие. Елемент от тази гаранция е и финансовата достъпност на съдебните услуги, защото заплащането на държавни такси е част от нормативно установения ред за упражняване на правото на съдебна защита. Следователно съдебните такси не следва да са пречка за реализиране на конституционното право на съдебна защита поради липса на финансови възможности. Освен с посочените конституционни разпоредби правото на достъп до съд е гарантирано и с чл. 6, ал. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, ратифицирана със закон, приет от НС на 31 юли 1992 г. - ДВ, бр. 66 от 1992 г., обн., ДВ, бр. 80 от 1992 г., в сила за България от 7 септември 1992 г. Съдържанието на това право многократно е тълкувано от Европейския съд за правата на човека, който приема, че то следва да може да бъде упражнено без съответната държава да поставя каквито и да било правни и практически пречки, освен ако е налице законна цел за това. Не може да се приеме като законна цел икономически необоснованото съображение за увеличение на стандарта на живот и доходите на населението. Необосновано високите и несъобразени с доходите на населението държавни такси, определени с § 1 на ПМС № 154 от 2003 г., са практическа пречка за упражняване на правото на достъп до съд на значителна част от гражданите и юридическите лица.”

Цитираните мотиви от решението на ВАС се отнасят до съдебни такси, като препятствие пред свободния достъп до съд. Това ги прави принципно относими и към съдебните разноски, съществена част от които са държавните такси, събирани от съдилищата.

С атакуваната разпоредба на чл.143 ал.4 от АПК се въвежда диаметрално противоположен принцип. Вече не всеки гражданин, а само този, който може да си позволи заплащане на значителни съдебни разноски, би имал реален достъп до съд.
Този подход очевидно противоречи на правозащитния стандарт, възприет от ВАС, който, на конституционно ниво, кореспондира с чл.56 и чл.57 ал.1 от Основния закон.
Третото противоречие на чл.143 ал.4 от АПК е с чл.56 и чл.57 от Конституцията.

„Чл. 56. Всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. В държавните учреждения той може да се явява и със защитник.
Чл. 57. (1) Основните права на гражданите са неотменими.”

Съгласно чл.57, ал.1 от Конституцията, правото на защита, на гражданите, е неотменимо. Този принцип с особена сила се отнася за защитата от произвола на държавата. Именно нуждата от такава защита е първопричина за относително най-голямата институционална независимост на съдебната власт. Благодарение на тази защита човешкият индивид се еманципира от държавата и става гражданин. От тази гледна точка заплахата върху човек, дръзнал да съди държавата, да се стоварят всички съдебни разноски, наподобява „процесуална цензура”. Тя безусловно ще има „смразяващ ефект” и би възпряла много от хората, чиито права са нарушени, да търсят справедливо обезщетение от държавата. В генерален план, ограничаването на достъпа до съд забавя демократизирането на обществения живот и прехода от посттоталитарна към правова държава. То допълнително отчуждава и дистанцира гражданското общество от капсулираната съдебна система, на която се доверяват едва 10-15 % от българите.
Препятстването на търсещите справедливост от съда, допълнително разколебава вярата в държавността. Оставайки незащитени, правата на човека, като ценност на демократичното общество, девалвират и се маргинализират. Това едва ли е позитивният тласък, с който новият АПК ще допринесе за европеизирането на „вътрешното” ни право.

Адв. Михаил Екимджиев
Аватар
 
Мнения: 135

Кой е на линия
Потребители разглеждащи този форум: 0 регистрирани и 1 госта
cron