14. Правна уредба на финансовия контрол. (СУ)

Разработки по финансово право, съобразени с актуалното учебно съдържание.

14. Правна уредба на финансовия контрол. (СУ)

от atanassoff » Чет Фев 07, 2008 5:55 pm

14. Правна уредба на финансовия контрол. Статут и правомощия на контролните органи. Финансови контролни производства. Разграничаване от сходни правни институти.

1. Нормативна уредба

По отношение на финансовия контрол водещи са три нормативни акта – ЗФУКПС (бр.26 ДВ/2006 г.), ЗВОПС (бр.27 ДВ/2006 г.), ЗДФИ. Първите два закона уреждат системите за финансово управление и контрол и вътрешния одит в отделните организации. Те са изработени с цел децентрализация на вътрешния одит и за да се установят ефективни системи за финансово управление и контрол в отделни организации. В тях не е уредено кои са предпоставките за възникване на съответния вид юридическа отговорност и затова се спираме на ЗДФИ, в който се урежда именно контролът, във връзка с който може да възникне имуществената отчетническа отговорност. В приетия нов ГПК вече няма специално начетно производство.

2. Същност на финансовия контрол

Тук предмет на обсъждане е четвъртата категория финансови правоотношения, а именно отношенията по осъществяване на финансов контрол върху дейностите по разпределение, преразпределение и разходване на националния доход. Този вид контрол е по същество административен контрол, чието предназначение е да се контролира приложимостта на правните норми по повод трите групи отношения – предмет на Финансовото право.

Контролът е както за законосъобразност, така и за целесъобразност, но ако се говори за юридическа отговорност, това винаги се свързва единствено с контрола за законосъобразност. Затова са предвидени и дрги мерки за въздействие спрямо контролираната дейност и лица, освен юридическата отговорност.

Контролът в случая е финансов, доколкото се проверяват финансовата дейност и финансовите операции. Често в литературата се говори за финансово- стопански контрол, защото финансовата дейност е свързана със стопанската. Тук става дума за специализиран контрол. От гледна точка на действията на контролните органи, всяка контролна дейност обхваща от една страна същинската проверовъчна дейност, а от друга – мерките за въздействие като правни последици по повод упражняването на контрола. В зависимост от времето на провеждане на контрола, разграничаваме предварителен, текущ и последващ контрол, като дейността на органите на държавната финансова инспекция е форма на последващ финансов контрол. В чл.4 ЗДФИ са посочени адресатите на контрола.

Най-общо можем да кажем, че контролът се упражнява от държавен орган по отношение на държавен обект, а това е всеки обект, който има държавно или общинско участие по посочените в закона критерии. Контролът обхваща и дейността по провеждане на обществени поръчки. В чл.2 ЗДФИ е посочена основната цел на този вид контрол – защита на публичните финансови интереси, която се постига именно чрез проверки за спазване на нормативните актове, уреждащи бюджетната, финансово- стопанската или отчетната дейност, и предприемане на мерки за въздействие

3. Органи, извършващи финансов контрол

За осъществяване на контрола е създадена специална Агенция за държавната финансова инспекция като администрация към министъра на финансите. Органите на агенцията са два вида – директорът и финансовите инспектори, които могат да издават съответните актове. В чл.8 ЗДФИ са определени функциите на агенцията, а в чл.10 и чл.13 са уредени правомощията съответно на директора и на финансовите инспектори.

Директорът всъщност възлага със заповед извършването на финансова инспекция и насрещни проверки и може да прави искане за разкриване на банковата тайна. Заповедта има конститутивен характер и не подлежи на обжалване. В чл.5 ЗДФИ са посочени законните поводи, при които може да се извърши финансова инспекция Прави впечатление, че органите на агенцията в едни случаи служебно откриват производствата (Напр: при обществени поръчки, при проверка на отпуснати субсидии), а в други случаи могат да бъдат сезирани (с молби, жалби, сигнали, по искане на МС, министъра на финансите, възлагани от органи на прокуратурата).

Правомощията на финансовите инспектори можем да разделим на такива, които осигуряват възможността за извършване на проверките (Напр: осигуряване на достъп до служебни помещения и информация) и такива, свързани със събирането на доказателства (Напр: изискване на писмени обяснения, документи, справки и т.н.). На тези правомощия съответства общото задължение за съдействие от страна на проверяваните субекти.Отделно от правомощията, свързани с осъществяването на самия контрол, са т.нар. санкционни правомощия, които се изразяват във възможността контролният орган да упражнява държавна принуда под формата на санкции или принудителни административни мерки в случаите на установени в резултат на инспекцията нарушения.
Имуществената отговорност за причинени вреди се търси независимо от административнонаказателната отговорност. Така в чл.32 са описани съставите на административните нарушения, а за процедурата по наказване чл.35 препраща към ЗАНН
Трябва да се посочи, че в две ведомства (Министерство на отбраната и МВР) се организират самостоятелни звена за контрол в подчинените им структури, като двата контрола се допълват, а не се изключват.

Като определение можем да посочим, че финансова инспекция е правнорегламентирана дейност, изразяваща се в съпоставяне на извършеното от лицата, боравещи с държавно или общинско имущество и отразено в счетоводните документи с действащото финансово законодателство, с цел да се установи дали правилно е приложен финансовият закон. При нея се осъществяват три категории правоотношения:
(->) между ръководителя на ведомството, упражняващо контрола (АДФИ) и финансовия инспектор. Това правоотношение се развива въз основа на заповедта за извършване на инспекцията.
(->) между проверяващия орган и обекта (адресатите) на контрола
(->) между адресатите на контрола и техните отчетници или материалноотговорни лица. – Основание за пораждане на това правоотношение е установяването на правопораждащи факти за търсене на имуществена отговорност.

4. Разграничение от сходни правни институти

(>>) финансова инспекция и инвентаризация
(->) финансовата инспекция е уредена в ЗДФИ, а инвентаризацията - в Закона за счетоводството (чл.21 и сл.)
(->) с оглед момента на извършването им – финансовата инспекция е последващ финансов контрол, докато инвентаризацията е текущ финансов контрол.
(->) с оглед обхвата на контрола, при финансовата инспекция се обхваща цялата дейност като се извършват както документални, така и фактически проверки в счетоводството, по отношение на трети лица и имуществото, докато при инвентаризацията се проверява наличието на стокови и материални ценности (т.е. само на вещи), тяхното състояние и годност.
(->) с оглед субектите на контрола – финансовата инспекция се осъществява от длъжностни лица (финансови инспектори), които трайно имат такова качество, назначени са на такава длъжност. Това са трудовите им функции и за това получават трудово възнаграждение. Контролните им правомощия са уредени в закона и съответният ръководител не може да ги ограничава. При инвентаризацията се създава контролен орган за момента, само за тази цел. Лицата обикновено работят нещо друго и въз основа на вътрешна заповед на съответния ръководител им се възлага да извършат инвентаризация. След приключването й лицата губят това си качество на контролен орган,т.е. това е вътрешноведомствен контрол, осъществяван от колективен орган.
(->) има разлика и в актовете, които приключват съответните производства. Финансовата инспекция може да приключи с доклад и писмено заключение или акт за начет, като по сега действащата уредба, специално актът за начет има презумптивна доказателствена сила, в смисъл че констатациите в него се считат за верни до доказване на противното, което дава процесуални привилегии на увреденото ЮЛ. Инвентаризацията приключва с протокол, който също е констативен акт, но не дава никакви процесуални привилегии. Затова ако по време на инвентаризация се разкрият причинени вреди, увредената организация следва общия исков ред за възстановяване. Но пък инвентаризацията може да бъде повод да се поиска финансова инспекция.

(>>) финансова инспекция и съдебно-счетоводни експертизи
(->) от гледна точка на нормативната уредба – съответно ЗДФИ и процесуалните закони (ГПК, НПК);
(->) при съдебно-счетоводните експертизи не се осъществява контрол. Те се назначават по искане на страните в процеса или решаващия орган, при нужда от отговор на специален въпрос, свързан със счетоводните записвания. На експертите се поставят конкретни въпроси, на които те дават отговор без да правят правни квалификации. Заключението на експерта (това е актът, който се изготвя) не обвързва съда или друг решаващ орган. То се разглежда заедно с всички други събрани доказателства и съдът може да го възприеме или не. Твърде често при оспорване на резултатите от финансовата инспекция, се допускат съдебно-счетоводни експертизи с цел установяване на обективната истина.
Аватар
Администратор
 
Мнения: 972

14 Правна уредба на държавния финансов контрол.

от magdalenaaa » Нед Фев 10, 2008 3:33 pm

14 Правна уредба на държавния финансов контрол.Статут и правомощия на контролните органи. Финансови контролни производства.Разграничаване от сходни правни институти

Материята се разглежда във връзка с търсенето на специален видотговорност за непозволено увреждане.Тази отговорност възниква в следствие на упражнения финансов контрол.
Контролът е елемент на понятието “управление”, което обхваща още “ръководство” и “организация”. Като част от изпълнително-разпоредителната дейност, финансовия контрол е насочен към предотвратяването, разкриването и възстановяването на вреди.Това е постоянен надзор за законността в областта на управлението на финансите.
Има разлика между общия режим на непозволено увреждане и имуществената отговорност на отчетниците.
Нормативната уредба се съдържа в: Закон за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ДВ 26/2006) ; Закон за вътрешния одит в публичния сектор-общи закони ; и Закон за държавната финансова инспекция и Правилника за приложението му.Упражняването на контрол по първите два нормативни акта не води до имуществена отчетническа отговорност.Те по скоро са организационни закони,чрез които се осигурява осъществяването на контролна дейност като част от управленческия процес
ЗДФИ урежда контрола във връзка с който може да възникне този специфичен фид отчетническа имуществена отговорност.
Финансовия контрол ,осъществявам от държавната финансова инспекция е по същество административен контрол,доколкото се извършва от административни органи.Той обхваща и правната възможност за въздействие върху подлежащи на издаване или вече издадени финансови актове , както и върху лицата,които ги издават.Той се извършва в две насоки:1) за законосъобразност и 2) за целесъобразност при боравене с обществено имущество.
Обект на контрол е :
1. дейността – трябва да е законосъобразна , контрол на актове , решения и действия.
2. Поведението на лицата- цел на контрола е да мотивира лицата да действат законосъобразно.Ако действат незаконосъобразно- неблагоприятни последици.- юридическа отговорност
Възникването на юридическа отговорност е свързано само с контрола за законосъобразност
Контролът се нарича финансов,доколкото се проверява финансовата дейност

Основна задача на ФК е предотвратяването ,разкриването и възстановяването на вреди.
При всяка контролна дейност от гледище на действията на контролните органи имаме 2 фази:
1) проверовъчна част-изразява се в установяване на съответствието на фактическата дейност с изискваниоята
2)мерки за въздействие-спрямо дейността и спрямо контролираните лица-четирите вида отговорност
Обхват на контрола:
В обхвата на контрола попада финансовата дейност на:
-разпоредителите с бюджетни кредити по републиканския бюджет и разпоредители със средствата по програми на ЕС;
- органите, администриращи приходи в републиканския бюджет;
-разпоредители с извънбюджетни сметки и фондове съгласно ежегодния бюджетен закон;
-разпоредители с бюджетни кредити по общински бюджети и фондове;
-държавно обществено осигуряване;
- НЗОК(Национална здравноосигурителна каса);
- юридически лица с блокираща квота държавно или общинско участие- вкл. Когато са в производство по несъстоятелност(В ЗДВФК, параграф 1, т.14 – блокираща квота – участие на държавата в контрол на предприятие в размер по-голям или равен на 34 % или участие, което дава възможност да се осуетят неприемливи решения. )
Обект на задължителния финансов контрол са АД, кооперации, сдружения, фондации. След като се извърши ФК, ако се констатират вреди и нередности, следва да се търси отговорност.
- ЮЛ ,чиито задължения са гарантирани с държавно или общинско имущество

Видове финансов контрол:
В зависимост от времето на провеждането на ФК, той е:
1) предварителен;
2) текущ и
3) последващ.
Предварителният контрол е контрол за законосъобразност на всички документи и действия, свързани с финансовата дейност, и се осъществява чрез проверки и преди вземане на решения за поемане на задължения и извършване на разход. Целта на предварителния контрол е да не допусне извършване на финансово нарушение и нанасяне на вреди. Той се упражнява от ръководителя на ведомството, главния счетоводител, ресорните счетоводители. Осъществява се преди да се извърши финансовата операция и се изразява в даване на разрешение, съгласие, одобрение и др.
Текущият контрол се извършва от същите субекти, успоредно с финансовата дейност. Задължение на контролираните лица да предоставят сведения на контролните органи. (Като такъв може да се посочи системата на “двоен подпис”, т.е. подпис на ръководителя и счетоводителя за поемане на задължение. ? Системата на двойния подпис към текущия или към предварителния контрол???)
Последващият контрол има за цел да провери извършената финансова дейност, т.е да се провери дали финансовата дейност е осъществена законосъобразно и в съответствие с принципите за ефективност, ефикасност и икономичност.Това е т.нар. финансов одит т.е проверка на сметките и финансовата документация на одитирания обект с цел да се установи законосъобразността,достоверността и редовността на водената счетоводна отчетност както и законосъобразността на съхраняването, управлението, разходването и отчитането нас имущество.

Статут и правомощия на контролните органи: Агенцията за държавна финансова инспекция по структурата си е администрация към Министерството на финансите и е ЮЛ на бюджетна издръжка. Има териториални звена със статут на териториални дирекции. Органите й са: директор на Агенцията; директори на териториални дирекции и финансови инспектори. Оперативната дейност се осъществява от вътрешните одитори. Функцията им е да упражняват контрол. В структурно отношение контролните органи се намират на 2 нива.Основният орган е Агенцията за ДФИ – органите й осъществяват специализиран контрол. Контролно-ревизионните звена в рамките на едно министерство са на ниво области, т.е. осъществяват вътрешно-ведомствен контрол, който се свежда само до контрол върху материално-отговорното лице (МОЛ). Този контрол не изключва контрола, осъществен от страна на Агенцията. Тези самостоятелни ревизионни служби са подчинени на съответните министерства.
Правомощия на контролните органи: чл 10 ЗДФИ , органите на Агенцията имат следните правомощия при изпълнение на задълженията си:
Директор
1) издаване на заповеди за извършване на финансови инспекции
2) одобряване на методически указания...
Финансови инспектори –чл.13 ЗДФИ
1)свободен достъп до информация
2) да събират доказателства; Финансовия контрол се извършва най-често чрез одит (това е установително производство), който съдържа констатации. Една част от актовете имат доказателствена сила – считат се за верни до доказване на противното. Констатациите трябва да са документирани. Фактическите констатации в акта за начет са такива. Доколкото финансовата дейност се документира, обикновено се използват писмени доказателства;
3) санкционни правомощия – възможността контролните органи да упражняват държавна принуда под формата на санкции или принудителни административни мерки в случай на установени нарушения от длъжностни лица. В резултат на проведения одит, имуществената отговорност за вреди се търси независимо от административно-наказателната отговорност.
.Задължения на контролните органи:
1) легитимиране със служебна карта и заповед за извършване на одит;
2) сами да си направят отвод за участие в одити, когато през последните 3 год. са участвали в ръководството на подлежащия на одит обект, близки са на ръководството или са били отчетници през последните 3 год.;
3) да не дават информация за откриването на предстоящи одити;
4) да не разгласяват вътрешна информация при изпълнението на служебните си задължения (ако информацията е банкова или др. Защитена тайна);
5) да съдействат на полицейски органи.

Финансовата инспекция е правнорегламентирана дейност,изразяваща се в съпоставяне на извършеното от лицата боравене с държавно и общинско имущество и отразеното в счетоводните документи с действащото финансово законодателсво ,за да се установи дали правилно е приложен финансовия закон.
Осъществяват се три категории правоотношения:
1) между директорът и финансовия инспектор-издава се заповед
2) между проверяващия орган и адресата на контрола
3) между адресата и отчетниците му-материално отговорните лица

Трябва да се прави разлика между финансовата инспекция като външноведомствен контрол и инвентаризацията-установително производство с цел определяне на имуществото (текущ финансов контрол).Разликата е и в обхвата на контрола,в уредбата.Финансовата инспекция обхваща цялата дейност,а инвентаризацията-материялните блага.Разликата е и в актовете,с които се приключват производствата.Финансовата инспекция с доклад,акт за начет,а инвентаризацията с протокол.
Трябва да се различават и финансовата инспекция и съдебно-счетоводната експертиза.Тя се назначава при нужда от специални познания.Назначава се вещо лице,което изготвя заключение по конкретни въпроси.То не обвързва съда или административния орган

В зависимост от органите,които извършват контрола , той бива вътрешноведомствен и външноведомствен.Когато органите се намират в обекта е вътрешноведомствен.Когато органите са независими от одитирания обект,контрола е външноведомствен.Нарича се още вътрешен одит.
Извършва се чрез:
1.Одит на системите -
2.Одит на изпълнението- проверката по дейностите за ефективност,икономичност , ефикасност
3.Финансов одит- проверката на сметките и финансовата документация
4. Одит на информационните технологии- оценката на софтуерната среда
Външноведомствен контрол:
Самата финансова инспекция като контролна дейност се извършва от финансови инспектори въз основа на заповед,която не подлежи на обжалване.

Вътрешният одит се извършва от делегирани вътрешни одитори. При осъществяването се проверява:
- законосъобразността при събирането, съхраняването, разходването, стопанисването и отчитането на имущество.;
- законосъобразността и достоверността на водената счетоводна отчетност
- неизпълнението на Зята към бюджета
- спазването на имуществените критерии на държавата и общините във връзка с приватизацията.
- изпълнение на нормативните актове, уреждащи финансова и стопанска дейност на одитираните обекти.
Вътрешният одит е установително производство
Всеки вътрешен одит се състои от 3 етапа:
1) подготвителен – проучване, справка, финансово състояние на обекта и издаване на заповед за одит; издаване на акт от комп. Орган за започване на одит; обикновено има годишни планове
2) същинска проверовачна дейност – свързан с проверка на счетоводството;
3) приключване на одита и съставяне на документация;


Разграничаване на вътрешния одит от сходните му правни институти:
1.Вътрешният одит и Финансовият одит –> идентични са по същност (органи, правомощия, актове, правни последици) – и двата одита са последващ ФК. Вътрешният одит се осъществява по отношение на всички обекти в контролирания субект – складове, каси, счетоводство...Засяга цялата финансова, а понякога и стопанска дейност. Финансовият одит се изразява в съпоставяне на фактически извършеното във връзка с финансовата дейност с действащото финансово законодателство, а фактически извършеното се отразява в счетоводните отчети. Тя трябва да отговаря на Закона за счетоводството, но в ъщото време и на изискванията на цялото финансово законодателство. Финансовият одит е част от вътрешния одит, тъй като се проверява само част от дейността на обекта => количествена разлика.
2.Вътрешният одит и Инвентаризацията –> качествена разлика; двата одита са форми на ФК (общото между тях); разликата в нормативната уредба: инвентаризацията е уредена в чл. 34-38 от Закона за счетоводството; тя е текущ контрол, докато вътрешният одит е последващ контрол. Има разлика и в обхвата на двата института – вътрешният одит обхваща цялата дейност, извършват се фактически и документни проверки (каси, банккови сметки, счетоводство), а при инвентаризацията се проверява наличието на стокови и материални ценности и тяхното състояние и годност. Субекти на контрола при вътрешния одит са тези от финансово-контролните органи, които трайно имат това качество; правомощията са в ЗДВФК, като съответният ръководител не може да изземва, ораничава или разширява правомощията им. А субектите на контрол при инвентаризацията са КО, които са ad hoc; лицата работят в предприятието и въз основа на заповед извършват инвентаризация; след извършване и депозиране на резултата, те губят качеството си на КО; назначават се от 3 до 5 лица; не осъществяват контрол в друго предприятие.
Вътрешният одит приключва с доклад (акт за начет при вреди) – верни са констатациите до доказване на противното, процесуални привилегии за ощетеното лице. Инвентаризацията приключва с протокол (също е констативен акт); но за причинените вреди се следва общия исков ред.
3. Вътрешният одит и Съдебно-счетоводната експертиза (ССЕ)–> ССЕ е уредена в нормативната уредба, а вътрешният одит в ЗДВФК. При ССЕ не се извършва контрол, а се осъществява в резултат на извършен контролно-процесуален институт. ССЕ се назначава при нужда от отговорност на специален въпрос. Назначава се от съда, когато той няма достатъчни знания, за да отговорят на поставените проблеми. Извършва се от вещо лице, което има специални познания. Актът, с който приключва ССЕ е заключение на вещото лице (то не обвързва съда и се разглежда заедно с всички останали доказателства).
Аватар
 
Мнения: 16


Кой е на линия
Потребители разглеждащи този форум: 0 регистрирани и 1 госта